导语

随着近年来中国与非洲国家的交往日益增多,中方正在加大幅度通过安保承包商来为其“一带一路”项目提供保障,保护其公民和外交官。中国的安保承包商活跃于越来越多的非洲国家,他们主要为中国国有企业工作,并逐步增加与非洲安保部队和安保公司合作。这些承包商的工作是保护石油和天然气设施、铁路、矿山、建筑工地,甚至中国大使馆。

中国一直声称“韬光养晦”,在外交政策中恪守“不干涉内政”的原则,并且大体上拒绝在国外部署军队。但是,随着中国在非洲的利益迅速扩张,出现了通过安保承包商为这些利益提供保护的需求,中国的外交原则正受到严峻考验。截至2018年,超过20万名中国工人前往非洲,在“一带一路”沿线寻找机会,中国前往非洲的移居者人数超过100万。此外,截至2017年,有超过1万家中国公司在非洲运营。

保罗
保罗(Paul Nantulya)是非洲战略研究中心助理研究员。

中国在非洲的经济实力显而易见。中国国家统计局的数据显示,仅2017年,中国国有企业从非洲当地的“一带一路”项目中获得了约510亿美元收益。截至2020年,中国在非洲的建筑项目数量超过法国、意大利和美国的总和。但是,中国扩张的全球业务充满风险。中国社会科学院在其2020年的评估中指出,中国“一带一路”倡议中84%的投资分布在中高风险国家。

为了保护本国投资,中国投资并培训了安保承包商。截至2013年,中国有约4000家注册登记的安保公司和约430万名员工,其中大多数人是退役军警。据与国有企业联系密切的中国智库——凤凰国际智库报道,这些公司中,有不到20家在海外开展业务以保护中国国有企业及其他利益。总部位于德国的默卡托中国研究基金会称,截至2013年,这些企业雇用了约3200名员工,数量超过中国派出的联合国维和人员人数——截至2020年6月,参加维和行动的军警共计2534人。

但是,中国私营安保承包商的真实数量可能更高。根据总部位于北京的中国海外安全与防御研究中心的数据显示,中国国有企业每年在安保方面的支出约为100亿美元。

国际数据公司报告称,2019年至2023年,中国、拉丁美洲和亚太地区国家的海外安保支出增长最大。从这个角度看,中国从保持低调到主张成为全球领袖的战略转变,为中国海外安保承包业务扩张创造了条件。

中国力量投射的局限性

虽然保护中国在非洲投资和公民的需求增加,但由于担心国家形象及其他政治和地缘政治考虑,中国不太可能在非洲部署本国军队。话虽如此,作为中国最新的官方战略指导,2019年发表的《新时代的中国国防》白皮书指出,捍卫海外利益和保护中国公民、组织和机构是其核心任务。这些目标也是《中非合作论坛行动计划》(2019-2021年)中“一带一路”相关安保合作的首要事项。

中国最高军事研究机构——中国人民解放军军事科学院副政委王卫星将军指出,解放军的目标是“成为一支全球战略力量”。但是,解放军在完成这些任务的能力方面存在局限。解放军军事科学院高级研究员周波解释说,解放军“并不具备维护海外利益所需的全部能力”。原解放军总参谋部退役上校岳刚描述了解放军面临的挑战。一方面,岳刚表示:“解放军的运输能力不足”,因为现有手段“不适合进行大规模撤离”。岳刚还说,与美国海军相比,“中国的前沿军事力量薄弱”,美军“已在全球部署,因此有能力在沿海区域执行维和任务或开战”。

作为中国人民解放军的领导机构,中共中央军事委员会提出了“两个差距”和“两个不够”这两个概念来引导关于这些薄弱项目的讨论并制定应对措施。“两个差距”强调了解放军保障国家安全的能力与世界先进军事力量之间的差距,而“两个不够”则假定解放军的军事能力未达到执行其新的“历史使命”的要求。中国权威军事著述也强烈反对在没有国际授权的情况下将中国军队派驻海外,这一立场植根于中国长期以来的“不干涉内政”原则。

驻扎军队议题总是出现在关于中国海外业务的内部讨论中。然而,从1995年到2019年,中国人民解放军发布的每一份国防白皮书都不赞成海外驻军,这项基本政策在解放军内部引发了辩论,即如何使中国日益自信、扩张和具有竞争力的对外政策与其宣传的保持低调和不干涉别国内政和安全事务的承诺相协调。

近年来似乎出现了一种中间立场,试图主张中国作为大国迈进复兴道路,同时避免采取可能被视为主导其他国家的帝国强权行为。中国倾向于保持灵活的安保构架,包括在维护和平和反海盗等非传统职责中部署解放军军队以及准军事部队、承包商和当地部队。

此外,解放军倾向于使用可提供有限驻扎选项的商业或两用设施。这与中国厌恶模仿西方海外驻扎以及希望走和平崛起之路的表达相吻合。此外,非洲大陆许多地方都有针对外国驻扎军队的硬性规范,例如,2016年非洲联盟(非盟)决议警告会员国在缔结可能产生更多外国军队基地的协议时要“谨慎行事”。鉴于上述考虑,安保承包商的意义更加重大,因为它们可以处理对于政府军队而言争议性较大的任务,同时可以减轻中国渐增的在海外积极部署解放军的压力。

为何选择安保承包商?

安保承包商在三个方面使中国受益。首先,由于能力限制和政治复杂性,非洲当地的安保部队并不总是可靠,鉴于此,安保承包商提供了一种更实际的方法来保护中国海外利益。第二,它们为中国政府提供了可用来证明其致力于保护海外利益的工具,同时更强有力地抵挡了部署解放军部队的压力。第三,鉴于政府与退役军人之间的复杂关系,承包商为退伍老兵创造了就业机会,这对目前有5700万退役军人的中国来说至关重要。近年来,退伍老兵发起了五十多次大型抗议,要求获得更好的福利。这类抗议对中国共产党的形象不利,并对解放军最新阶段的复员和现代化产生威胁。安保公司有助于缓解部分压力。

自该行业于2009年取得合法化以来,中国的全球安保承包业务大幅增长。尽管大多数中国承包商提供被动安保服务,但越来越多的承包商扮演了更积极主动的角色,例如收集情报和监控潜在威胁。中国安保承包商还与当地军队密切合作,向后者提供先进的安保设备,有时在现场陪同协作。例如,2012年,未经确认的中国承包商(人们普遍认为来自伟之杰保安服务公司)帮助苏丹军方在南科尔多凡州营救了29名被绑架的中国石油工人。据称,中国承包商没有武装,但在苏丹军队担任顾问。

根据中国和大多数地方的法律,中国安保承包商禁止携带武器。李欣(音)在加入驻苏丹的伟之杰保安服务公司之前曾在中国特种部队服役,他解释说,由于这些限制,与当地合作伙伴保持紧密工作关系非常重要:“(无法携带枪支)给我们造成了障碍,但我可以利用从部队学到的知识提出安保建议并制定预先计划,我还负责监管外籍安保人员。”

中国安保承包商与俄罗斯公司的区别是前者主要提供顾问服务,而后者经常积极参与作战行动。但是,少数几个中国承包商获准携带武器,因此可以提供咨询和训练以外的服务。例如,中国海外保安有限公司和华信中安集团为驶经非洲海域的中国船队提供海上武装护航。这两家企业运营着被称为“海上物流基地”的网络,这些网络聚集在亚丁湾、几内亚湾以及南部非洲(更多信息请参阅附录)。

华信中安集团也是第一家获得国际安保规范协会私营安保服务商国际行为守则认证的中国私营安保公司。国际安保规范协会总部位于瑞士,制定了国际公认的标准,以确保关于使用武力和打击性暴力、人口贩卖和童工的国际法规得到遵守。该协会成员有包括美国在内的七个国家;100家私营企业,其中包括一些来自美国、英国和欧盟的企业;以及39个民间社会观察员。华信中安集团首席执行官、前解放军军官殷卫宏指出,成为国际安保规范协会的成员“彰显了我们的市场地位,表明我们是一家具有广泛覆盖范围的真正国际化公司。”获得国际安保规范协会认证的中国安保企业还包括中国安保技术集团和汉卫国际安全护卫集团有限公司。

尽管数家中国公司已获得了此项认证,并采用了一些国际管理办法,但绝大多数公司远落后于全球同行。不同于西方同行能够得到稳定的就业机会,中国安保承包商根据所完成的特定任务逐项得到酬劳,并且其薪酬待遇和附加福利与固定员工有所不同。这种经营行为违反了2009年9月通过的中国《保安服务管理条例》载明的规则,即要求安保企业为员工提供福利。此外,中国的行业规范是以最低价格提供服务以确保获得尽可能多的合同,从而限制了报酬和福利方面的成本。

这导致中国安保承包行业的离职率异常高,因为人们不认为该行业能够提供长期职业发展道路。中非研究倡议的一项研究发现,在春节假期期间,中国安保行业的人员流失率可能高达65%。由于这些不利条件,以及中国承包商往往缺乏西方同行的教育和国际经验,此行业存在标准较低的问题。国有企业争相以两种方式填补人员缺口:雇用西方承包商,尽管其成本比中国同行高并且强有力的企业内部规范支持雇佣中国公民;以及构建体系让中国独资或拥有多数股权的企业通过案例学习西方专业知识。

如附录所讨论的,为开发这种需求,近期出现了一类新的混合制公司。最突出的是先丰服务集团和中国海外保安有限公司。后者在英国注册为“运用西方安保专业知识的中国管理公司”。前者由前美国海军海豹突击队队员埃里克·普林斯(Erik Prince)设立,但也是中国最大的国有企业集团之一——中国国际信托投资公司(中信)集团的全资子公司。

案例研究:德威国际安保集团

德威国际安保集团(有时也称为DWSS或Dulwich集团)是最著名的海外中国公司之一,观察其运作模式可以了解中国安保承包商的运行方式。该公司由曾在2008年北京奥运会期间共事的前解放军和人民武装警察军官于2011年成立。其主要政府客户包括中国外交部、商务部和教育部,以及负责中国孔子学院的国家汉办。德威集团还负责中国石油和化工公司、中国交通建设公司、中国建筑集团有限公司(前身为中国建筑工程总公司)和中国国家开发银行的安保事务,这些机构均在非洲开展业务,使德威的安保足迹在喀麦隆、乍得、刚果民主共和国、吉布提、埃塞俄比亚、加蓬和尼日利亚等国家不断扩大。

德威公司还与非洲警察、军队以及非洲国内安保公司紧密合作,销售安保技术,提供公共安全和现场保护方面的培训并制定安全计划。其网站显示,自2011年以来,德威已为当地合作伙伴进行了3000多次国内培训。此外,该公司声称培训了7万多名中国承包商,并与当地安全部队合作,成功处理了1000多起涉及海外中国目标的事件。

英国《金融时报》2017年进行了一项调查,史无前例地研究了德威集团的管理和运营业务,该调查称,德威参与保护了位于埃塞俄比亚的一个价值40亿美元的天然气项目,这是中国海外安保承包商受雇提供安保的“最大项目”。该合同是全球石油和天然气行业的主要参与者——保利协鑫天然气集团控股有限公司授予的。在肯尼亚,根据与中国路桥工程有限责任公司的合同,德威集团在连接蒙巴萨、罗毕和奈瓦夏的价值38亿美元的标准轨距铁路沿线培训当地警卫队。此举直接支持了负责协调肯尼亚精英铁路保护部队培训工作的中国公安部的活动。在南苏丹,德威集团为负责运营该国的石油生产和出口基础设施的中国石油天然气集团有限公司处理安保事务。但是,德威集团的承包商在此之前已被要求采取安保行动。2016年7月,驻扎在南苏丹朱巴的中国维和人员在激烈战斗期间留在驻地,330名中国工人滞留在城市周边十个不同地点的交战民兵组织之间。虽然维和人员的联合国任务授权事实上包含保护石油工人和资产,但其未采取任何行动。撤离工人的工作留给了德威集团完成。

但是,德威集团的人员没有武装,其设施缺乏防弹保护,无法用作集结点。于是,该公司的高层管理人员招募了携带武装的南苏丹人作为后备力量,并命令滞留的中国公民留在所在地,在乌干达部队确保机场安全后再进行撤离。中国与乌干达人民国防军的密切关系为此次行动的成功执行发挥了重要作用。

非洲关于中国安保承包商的主要讨论

首先,非洲政府和公民往往将中国安保承包商视为中国政府的一部分,而不是独立实体。中国安保承包商明确表述了其在推进中国安保目标方面的作用。在互联网上搜索“非洲的中国安保承包商”会出现一些视频和影像,展现全副武装的中国人员在许多国家与非洲安全部队合作,传达了他们的活动受到中国政府批准的信息。

安保承包商通常也被视为中国大型军火销售推广的一部分,因为其也向当地合作伙伴推广和出售安保装备。其母公司或客户有时会与中国领先的国防企业一起参加国际大型军备展览。此外,根据法律,中国的安保企业必须由国有资本全资或多数控股,或至少有51%的注册资本必须由政府所有。安保企业还必须“在公安机关的指导下”开展合作和运营,进一步证实了国家深度参与安保承包商运作事项决策。

其次,中国的投资集中在不安全国家,这是安保承包商数量不断增加的主要驱动力。中国政府直言其大多数国有企业在不稳定环境中运作,这是安保承包行业发展的一部分原因,也解释了为何承包商在发生内乱或动荡的国家中最受关注。例如,中国安保公司于2012年和2016年分别在苏丹和南苏丹撤离中国石油工人,而两名中国安保承包商雇员因开枪打伤一名津巴布韦前国会议员的儿子于2017年被监禁在该国。

2018年,两名中国安保承包商雇员在赞比亚被捕,理由是涉嫌向旅游小镇利文斯通的一家当地安保公司提供非法培训并提供制服和军事装备,而中国国有企业在该地采矿行业中占主导地位。中国企业也主导了赞比亚较大规模的采矿业,但其业务经常因薪资和工作条件纠纷受到影响,部分导致了反华情绪以及多次暴力冲突。非洲最不安全的两个海上热点亚丁湾和几内亚湾吸引了中国国有企业和安保承包商,进一步反映了中国在不安全地区的投资扩张。

第三,尽管中国安保公司远不及西方或俄罗斯公司有存在感,但却遭受到了相同程度的负面看法,这是因为外国安保承包商在非洲大陆的名声较差。非洲对外国安保公司的蔑视源于外国雇佣军备受争议地卷入非洲大陆一些旷日持久的内战的行为。

值得注意的是,非洲在安保问题上的讨论往往不会区分雇佣军(主要以士兵的身份被雇用)、私营安保公司(提供从安全顾问到培训的一切服务)和私营军事公司(开展军事行动)。非洲大陆关于使用武力私有化的讨论仍然围绕着一些公司的活动展开,例如南非执行结果公司和英国桑德莱恩国际公司等,即使这些公司已解散多年。这些公司被指控在安哥拉、利比里亚和塞拉利昂的内战期间频繁侵犯人权,这提醒人们,如果非洲国家不针对外资安保公司执行法律,将会出现怎样的问题。

鉴于不受管制的承包、腐败、国家脆弱性、冲突和暴力之间的联系,中国安保承包商面临着与西方、俄罗斯和南非同行类似的负面形象风险。例如,监测战争暴利的国际非政府组织“卫兵”(Sentry)2019年9月发表的一份调查报告指出,由中国石油天然气集团有限公司牵头的南苏丹跨国石油财团为亲政府民兵部队提供燃料、硬通货甚至装甲运兵车,以保护其在该国油田的业务。其中的一些武装团体持续对平民犯下暴行。“卫兵”组织审查的内部记录还显示,该财团于2018年受到美国制裁,并为因“威胁南苏丹和平与稳定”行为受到联合国制裁的一名将军的儿子提供支付大学学费的资金。

2020年6月,中国在南部非洲的采矿业务再次受到关注——在津巴布韦格韦鲁市的一座矿山,一名中国经理出于薪资和工作纠纷涉嫌开枪射伤两名当地工人,从而被指控企图谋杀和违反枪支规定,这类事件在津巴布韦的采矿行业已变得很普遍。我们尚不清楚他是否是安保承包商,但他携带武器并知晓如何使用武器的事实使人怀疑他可能就是这一身份。此外,中国安保承包商还在许多国有企业,尤其是在那些从事采矿等高风险活动的企业中担任高级安保管理职务。

接受上文提及的《金融时报》采访的一位中国国有企业安保经理表示,中国国有企业签署的所有私营安保合同均禁止员工携带武器,因为中国政府“不希望(发生)黑水(事件)。 ”他大概是指中国政府希望避免发生私营安保承包商夺去当地居民生命的事件,例如臭名昭​​著的美国私营安保公司——黑水公司的案例,该公司的承包商被指控于2007年9月16日在巴格达的护航行动中杀害17名伊拉克公民。中国极力避免类似事件的发生,并迅速针对涉及本国安保承包商和国有企业的情形做出反应。在格韦鲁案中,大使馆与有关公司保持距离,并发表声明指出:“任何可能的违法行为和违法人员都不应该得到庇护。”

然而,据商业与人权中心介绍,该大使馆称这一起事件是孤立的,还赞扬了中国和津巴布韦之间的长期关系,并“呼吁所有有关方面小心谨慎地维护两国关系。”格韦鲁市的华人社区整合资源来赔偿受害者,以努力缓解公众对该事件的愤怒,并减轻当地对中国在津巴布韦的一些矿业投资的负面情绪。

非洲对中国安保承包商及用于支付安保薪酬的投资的看法非常重要,原因主要有以下三个方面。首先,它们影响了精英叙事以外的非洲国家舆论并同时受到舆论影响,这使得有关中非关系的政策辩论更具包容性。其次,它们增加了非洲大陆对中国安保战略的认识,从而提供了关于中国形象建设和软实力宣传有效性(或缺乏有效性)的一些指标。第三,它们使中国安保承包商的活动更接近公众视野,从而推动人们进一步审视其对公共安全和人类安全产生的影响。

非洲代理人

许多关于中非关系的叙述都呈现出非洲对中国需求的默许,但是这种描述是不完整且具有误导性的。实际上,中非关系中的非洲代理人在民间社会清晰易见,特别是在从事经济公允、债务和采掘业的群体中。这些倡导者经常处理安保问题,因为其往往关注拥有大型项目的中国大型国有企业,而这些项目受到安保承包商的保护。例如,津巴布韦环境法律协会已提起众多诉讼以迫使该国政府提供外国重大投资情况报告,这是津巴布韦宪法中环境正义条款所赋予的权利。该协会于2020年3月提出最新诉讼,关注耗资30亿美元的森瓜河煤电厂大型项目,该项目由中国葛洲坝集团供资和建设,其安保事务由中国安保技术集团负责协调。

肯尼亚律师协会的类似诉讼导致肯尼亚高等法院于2020年6月作出一项裁决,宣布肯尼亚与中国路桥工程有限责任公司之间的标准轨距铁路合同非法,中国路桥是德威集团在肯尼亚的主要客户。值得注意的是,中国路桥工程有限责任公司的一名安保经理在其中被指控欺诈,涉嫌日常盗窃约1万美元。在加纳,环保主义者起诉政府以求阻止一项交易,该交易将使中国国有水电和建筑业巨头中国水电建设集团国际工程有限公司在加纳投资20亿美元修建铁路、公路和桥梁网络,以换取该国5%的铝土矿储量,由于难以确定确切的开采量,铝土矿数量可能会更高。

几内亚的民间社会团体已经就一项价值200亿美元的交易提出了类似的诉讼申请,该交易将使中国获取该国铝土矿储量(几内亚的供应量几乎占中国铝土矿进口量的一半)。这些交易是带有大量安保预算的高价值国企项目。其产生的法律方面的麻烦可能会影响安保公司的商机,甚至可能使公众注意到具体合同细节,因为涉及中国和其他外国投资的战略诉讼在非洲若干个司法管辖区备受关注。

中国的国有企业面临着另一项主要制约因素:它们的体量太大,根深蒂固且没有灵活性,难以适当管理。中国政府在批准一些近年来变得众所周知的极富争议性的项目中的参与程度并不很明确,这一事实使问题变得更加复杂,往往给中国带来不佳印象,并给人们留下猜测余地。考虑到这些风险,中国政府于2019年4月举行的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上草拟了所有获准的海外投资清单并制定了新的监管规则。在此次会议上,习近平阐述了“一带一路”项目管理和执行方式应采取的一系列改变,包括竞争性招标、公开采购以及更好的风险评估和项目选择。他宣布的新措施将推动中国于2016年开始的大规模国有企业重组计划,旨在精简国企部门并增强政府对国企的管控。

关键要点

未来几十年,中国在非洲的参与将继续深入。在文化机构部署、媒体展示、为非洲人提供培训和教育机会以及大型项目组合方面,中国已经领先于其竞争对手。然而,伴随业务规模扩大而来的风险不会消失。根据中国国家安全部的数据,2010年至2015年间,全球发生了350起涉及中国公民的安全事件,具体涉及从绑架、恐怖袭击到针对中国公民和企业的仇外暴力。

中国国有数字媒体澎湃2015年进行的一项研究发现,在所有针对中国海外工人的攻击中,有60%发生在非洲。《中非合作论坛行动计划》(2019-2021年)承诺,中国及非洲伙伴将提高“维护重大国内经济项目安全的能力,同时保护中国公民、中国公司和重大项目的安全”,这表明了中国将如何认真对待这些风险。

几起事件加剧了在非洲的中国移居者中越来越普遍的不安全感。其中包括2018年在乌干达中部地区对中国企业的猖狂袭击,2019年在尼日利亚奥森州绑架中国矿工案,以及因2020年新型冠状病毒爆发期间广东省涉嫌粗暴对待非洲人社区而对中国公民进行的报复攻击浪潮。根据这些趋势,理解中国安保承包商的特点并了解其轨迹将是中非研究的重要内容。以下是针对此讨论提出的四个关键要点。

注意中国背景环境

中国已签署了载有监管安保公司国家责任的《蒙特勒文件》。如前所述,一些中国安保公司已通过了国际安保规范协会认证。但是,“私营安保公司”一词不能在中国背景环境下全盘通用。中国模式的前提是中共严密的法律、行政和政治管控,通常要求承包商支持中国的地缘政治关切及其应保护的国有企业。

中国的战略有其自身的独特性,但在某些方面类似于俄罗斯模式,即有目的地发展安保承包商来为俄罗斯军队服务。相比之下,欧洲或美国的承包商作为商业实体运作,无需按照政府要求运营。这种私营企业自治的概念异于中国模式。当然,中国安保公司的日常管理模式各异,而且许多公司似乎独立运作,因为对其日常业务进行监控实际上可行性不高。话虽如此,这些公司最终必须响应国家和党的指令。

在这种现实情况下,从分析角度看,“中国安保承包商”一词比“中国私营安保公司”更为适用,因为它反映了中国的政治环境,这种政治环境建立在关于国家与社会关系的截然不同的概念上。

不要被小数目误导

与其他国家相比,中国安保承包商的部署量很小。例如,美国国防部提供的年度国会报告显示,美国每年雇用40万至50万名承包商人员。根据各种评估,俄罗斯在任意一年均能派遣“10万至15万名”承包商人员(大部分为雇佣军)。尽管中国的安保承包商行业规模目前达不到这些水平,但中国全球影响力的扩大意味着中国承包商的数量可能会继续稳步增长。此外,中国对维和部队和东道国部队能够充分满足其安全需求缺乏信心。因此,其可能会选择提高其海外安保企业的能力,同时将解放军的使用限制为非传统安保职责。

不要高估中国控制所有国有企业和承包商的能力

尽管中国管控其社会和行业参与方的能力广泛,并且在许多方面是无与伦比的,但其监控能力不应被夸大。外交部领事司副司长翟雷鸣指出:“据统计,当前每一位中国领事官员对应服务近20万海外中国公民——没有哪个国家能够处理如此巨大的任务。”据《环球时报》一篇文章报道,他指的是“中国驻外领事馆人员总数与每年出国的中国公民和企业总数之间的差距”。

如前所述,中国国有企业正在进行重组,旨在让中共加强对这一部门的管控,增进协调并加强纪律。然而,国有企业数量庞大,加之监督机构的角色和职责重叠,使得其中的一些措施不太可行。

此外,尽管国有企业受国家管控,但不清楚是否其所有行动和决定都由中国政府做出或批准。例如,德威集团决定在朱巴的战斗中招募当地武装人员,这一决策一旦出错,可能会造成重大外交危机。然而,考虑到大量中国公民遇险,公司执行者还是做出了这一决定。关键要点是,在中国政府对国有企业的管控程度方面存在许多灰色地带。这可能允许存在合理的责任推卸,尤其是在涉及到安保承包公司时——根据定义,这些公司也是国有实体。但是,这并不能改变政府最终对其行为负责的事实。

确认非洲代理人

非洲人往往将外国安保承包商视作在缺乏适当问责机制下的暗处运营,这种看法源于非洲复杂的雇佣军历史。具体涉及中国时,这种看法得到强化,因为中国的参与策略传统上一直由中国高层官员和非洲当地精英主导。因此,为营造令中国国有企业、安保承包商及其当地合作伙伴感到必须遵守国家法规及当地公共安全和安保规范的环境,在中国与非洲国家的关系中构建更强有力的责任感至关重要。

值得注意的是,中国向非洲的扩展也见证了独立泛非平台的稳步发展,该平台致力于就中国与非洲国家的关系进行实时政策辩论、知识共享、研究以及定期评论。此外,在越来越多的国家,活跃的民间社会和媒体生态相结合,再加上司法行动,证明了公众有能力提高对中国在非洲大陆的一些最重要投资的认识。非洲各国政府开始关注针对其自身及其中国伙伴提出的越来越多的诉讼,以及在更广泛的中非研究界开展的政策辩论。

两家中国公司在津巴布韦万基国家公园获得了煤矿开采许可证,津巴布韦环境法律协会就此向该国高等法院提出上诉,2020年9月,该国政府颁布了国家公园采矿活动禁令。即便制定了禁令,津巴布韦总统发言人还是对津巴布韦环境法律协会发起了猛烈抨击,宣称国家公园“不是上帝命定的”。另一方面,中国大使馆非常注意维护其自身形象,对该禁令表示欢迎,另外,据报道其立场的媒体称,中国大使馆敦促津巴布韦制定旨在“促进采矿部门透明度”和“将采矿收益用于改善普通民众生活”的法律。

上述事件反应了公众参与的重要性,概因最近几年,一些新见解、细微差别和地方机构意识融入了中国与非洲国家外交的讨论,并且中国对非洲国家对其意图的理解和定性极其敏感。除了由中国牵头的几个遵循国际多边准则的机构(例如亚洲基础设施投资银行)外,中国对外援助主要通过政府间逐案谈判达成的双边协议管理。从表面上看,中国庞大的规模、影响力和经济实力阻止了实力较弱的非洲伙伴拥有代理人、获取最佳条件以及在双边争端解决机制之外就争端提出赔偿。但是,中国自己提出的合作共赢主张建立在以相互依存为基础的交往上,这意味着中国为实现自身目标,在某种程度上必须满足其合作伙伴的利益。

2019年,佛拉夏德•苏乌雷(Folashade Soule)对非洲国家的谈判行为进行了实地研究,他发现,与通常看法相反,利比里亚和贝宁等较贫穷的国家利用了中国依赖性的特定方面以及中国对被描绘成负面形象的敏感性,得到了与肯尼亚和埃塞俄比亚等实力更强的国家相比更为有利的协议。苏乌雷从案例研究得出的结论是,地方政府对公共需求的响应越积极,它们与中国这一巨型亚洲合作伙伴就优惠协议进行谈判的条件就越好。展望未来,在分析非洲的中国安保承包商时,应该考虑额外两个问题。首先,安保目前已成为国有企业预算流程的标准行项目。在可预见的将来,国有企业将继续处于中国对非洲对外直接投资的前沿,因此,安保承包商的规模可能会增加。其次,中国供资的大量高价值项目仍位于不安全的国家和地区。未来几年,中国的安保合同业务可能会继续增长。

非洲政府和非政府组织仍处于与中国安保承包商及其地缘政治影响打交道的早期阶段。此领域的中非研究界,以及更广泛的民间社会、专业协会和学术界都可以在其中发挥作用。这些相关方可以通过了解中国国有企业在非洲大陆的活动、跟踪重大项目、评估中国投资安全隐患以及收集关于安保承包商的关键数据来帮助缩小知识鸿沟,以开展与政策相关的精确循证研究。尽管证据表明了中国在非洲安保承包业务的增长及其与非洲安全和治理动态的相关性,考虑到中国在非洲的安全承包尚未得到充分的研究,上述工作将是关键。

保罗(Paul Nantulya)是非洲战略研究中心助理研究员。

本文表达的观点仅为作者观点,不一定反映非洲战略研究中心或美国政府的政策。

附录

以下附录包含了在非洲活跃的中国安保承包商的样本,并包含其部署和活动信息。

华信中安集团由解放军退役军人在2004年成立。自2011年以来,该集团在驶经非洲水域的中国船队上部署武装警卫,以支持解放军海军的反海盗行动。如本文所述,华信中安是中国政府允许在海外携带武器的少数安保公司之一。

值得注意的是,该公司几乎垄断了世界上最大的两家航运公司——中海集装箱运输股份有限公司(中海集运)和中国远洋运输(集团)总公司(中远集团)的船上武装安保业务,解放军海军也在几内亚湾和亚丁湾为这两家公司提供护航。中远集团为中国海军在这些海域的行动提供了后勤支助,突出强调了中国国有企业、安保承包商和武装部队之间的联系。在陆地上,与大多数同行一样,华信中安集团经营的业务包括为重要个人提供保护、安全顾问以及客户风险评估服务。它还提供具有监视和预警功能的高级安全技术。其网站显示,该集团核心商业模式是“减少对劳动力的依赖”和“使用提升服务效用的.......技术和工具。”

中国安保技术集团是另一家获得国际安保规范协会认证的公司,提供被称为海龙队的海上护航服务。该公司的中文清单显示,公司从中国海军特种部队旅招募员工,其海龙队也参加了解放军海军在亚丁湾和几内亚湾的护航任务。该公司由解放军退役军官于1994年注册成立,最初专注于为从事建筑工程的国内客户提供服务。其英文清单指出,该公司拥有3万多名员工(其中包括在中国的员工),到2020年预计将在全球约30个国家运营。其首席执行官谭锋将其描述为顺应“一带一路”伟大战略构想的一支“走出去”的力量,坚定地将公司定位为帮助提升中国公民安全和外交政策目标。

根据其网站显示,中国安保技术集团在阿尔及利亚、安哥拉、莫桑比克和肯尼亚协调非洲业务。它的主要客户是中国船队和国有企业,以及中国外交机构,包括中国驻斯里兰卡和驻莫桑比克大使馆。其海上导航服务在中国向其“一带一路”伙伴提供的中国全球定位系统——北斗上运行。其网站还推广其他业务,包括风险管理、安保设备、安全巡逻、情报分析和安保计划设计。

另一家名为中军军弘安保集团的公司设有海上警卫分支,可以保护驶经几内亚湾到菲律宾苏禄海的中国船只。该公司英文简介显示,其海外安保人员全部由中国特种部队、海军陆战队和两栖部队的前军官组成。中军集团还为后勤保护、港口安全、海上警卫训练和反海盗措施顾问服务提供离岸武装警卫队,为中国船队和国有企业提供支助。

根据其网站显示,中军集团通过设在南非德班、坦桑尼亚达累斯萨拉姆、肯尼亚蒙巴萨、科摩罗莫罗尼和马达加斯加图阿马西纳等沿海地区的30多个海外分支机构和基地协调其安保业务。

另一家大型公司汉卫国际安全护卫集团于2016年获得国际安保规范协会认证。该公司专注于打击海上和陆上恐怖主义,自称“熟悉非洲和中东习俗”,因此能够“有效地处理突发事件”。该公司为中国最大的石油承包商和运营商中国石油天然气总公司提供安保服务。汉卫集团还提供反海盗和反恐培训、风险评估和评价、情报收集以及操作程序和协议。该公司在西部和南部非洲的业务分别由尼日利亚和南非子公司负责。根据其公司简介,到2019年,汉卫集团已经开发了培训2万名安保人员的能力,“为中国企业(走出去)”的安保利益奠定了坚实基础。

如前所述,先丰服务集团是中国最著名的混合制安保企业,旨在利用西方(主要是美国)的安保专门知识。该公司总部位于北京和香港,在香港联合交易所上市,并在百慕大注册为有限责任公司。先丰集团在刚果民主共和国、肯尼亚、尼日利亚、乌干达、南苏丹、南非和索马里开展业务,并在航空、石油和天然气、物流、道路建设、运输和医疗后送领域与中国国有企业签订了高价值合同,还为在高风险环境中从事“一带一路”倡议项目的公司提供一揽子保险计划。其业务部门为“一带一路”沿线的基础设施走廊建设物流渠道,其安全部门提供所需的保护。

作为制定新行业标准的战略的一部分,先丰服务集团收购了北京国际安全防卫学院25%的所有权,该学院为中国安保承包商和管理人员提供国际部署方面的培训。该公司在业内最密切的同行是总部位于英国的中国海外保安有限公司,海外保安公司声称“了解中国客户的特定需求,着重为客户提供量身定制的优质安保解决方案。” 其网站载有“成功案例”栏,展示了包括在索马里为“一个欧洲大国”建设坚固使馆提供安保管理,为“横渡印度洋的船只”护航以及为“一家跨国大型新闻机构”在利比亚战区的报道提供安保等案例。