中国国家国际发展合作署(CIDCA)组建于2018年3月,旨在加强对外援助的政治重要性,促进国家援外议程进一步符合中国的总体外交政策,并解决管理体制条块分割的问题。从那时起,该署的组织架构便逐渐成型。这个新设机构将寻求解决哪些政策难题?对于它应发挥的作用,中国其他的参与者及国际社会又有何期待?

卢玛丽(Marina Rudyak)
卢玛丽(Marina Rudyak)是海德堡大学亚洲及跨文化研究中心的国际发展顾问和讲师,她的博士论文探讨了中国对外援助政策的演变。
为什么要组建国家国际发展合作署?

在国家国际发展合作署成形之前,中国的援外支出自千禧年起就一直呈显著增长态势,但援外体系的机制结构从20世纪90年代中期起几乎没有变化。从模式上看,中国的对外援助是将援外与商业贸易和投资企业结合在一起。这种做法的思想根源在于,中国按照定义属于发展中国家,因此援外支出应是“互惠互利”,应有助于实现本国及受援国的经济发展目标。

在20世纪80年代初接受日本发展援助之后,中国政府便采取了这一模式。1995年,时任对外贸易经济合作部部长的吴仪正式提出这一模式,通过援助项目的实施,为中国企业打造了一种风险较低的国际化运营框架。(2003年,对外贸易经济合作部进行重组,更名为商务部,但这种重组并未从根本上改变该部援外人员的结构与作用。)在这些经济动机之外,中国政府也一直将对外援助当作一种外交政策工具。比如,包括习近平主席在内的国家最高领导人均承认,中国正是借力援外事务于1971年恢复了自己在联合国的合法席位。威廉与玛丽学院(College of William and Mary)研究人员开展的AidData项目表明,中国的援外捐赠与其受援国的投票行为之间存在密切关联。

中国的援外管理体制也反映了这种外交与经济目标并重,其核心由三个名义上同等的政府机构组成:商务部、外交部和财政部。商务部(特别是其对外援助司)负责管理中国的对外援助工作;外交部负责与商务部协调制定援外政策和年度计划,力求确保援外议程符合更为广泛的外交政策目标。与此同时,财政部则与商务部协调制定援外预算,负责中国对多边发展机构和银行的财政捐助。此外,中国的援外管理涉及到了二十多个中央部委、委员会、机构以及省级对应部门(取决于不同的经济领域),使得情况变得异常复杂。 [1]

2018年,国家国际发展合作署便是在这种政策背景下诞生,并取代商务部成为中国对外援助的主要协调机构。这个新组建的副部级机构接管了商务部对外援助司的人员和援外协调职能,并承担起外交部将对外援助宗旨融入外交政策整体目标的职责。

中方组建国家国际发展合作署,意在解决长期以来困扰着援外政策制定过程的一些棘手问题,它们包括:

  • 改革分散的援外机构,加强相关政府部门之间的配合协调与信息共享;
  • 解决缺乏监督和问责的问题,改变有时项目实施不力和浪费支出的状况;
  • 化解商务部与外交部之间的援外职能争夺。

首先,中国对外援助经济目标和外交目标之间关系紧张,反映出商务部和外交部之间存在着争相控制援外计划和优先保障自身利益的激烈竞争。澳大利亚学者Denghua Zhang认为,商务部在这场竞争中长期占据上风,主要原因是李岚清和吴仪等前商务部长之后被国务院委以要职,级别高于前外交部长。这一状况到习近平执政时期有所改变。2013年,前外交部长杨洁篪晋升为国务委员、国务院党组成员,任职至2018年后由现任外交部长王毅接替;而杨洁篪现在的身份是中央外事工作委员会办公室主任。国家国际发展合作署向王毅和杨洁篪汇报。

其次,由于长期缺乏任何实质性的制度改革,中国以前以商务部为主导的援外体制日益变得复杂而分散。长期以来,中国观察人士一直将中国援外体制普遍缺乏透明度归咎于此,而许多国际观察人士认为中国政府有意保密。更为严重的是,与中国的大部分政治体系一样,对外援助系统也受到了官僚主义信息孤岛的影响:相关信息只会在部门内部上传下达,政府部门之间几乎很少甚至不会交换任何信息。部委之间的信息共享几乎只会出现在国务院和中央外事工作委员会层面。这些问题在目前以国家国际发展合作署为主导的体制中依然存在,尽管国家国际发展合作署被委以重任来解决这些问题,但谈论这一努力取得了多大的成功还为时尚早。

有时,即使同个部门之内的沟通渠道也会阻塞。举个例子:2010年前后,大多数西方援助国开始逐步停止对北京的双边发展援助,还有一些开始探索与中国开展有利于第三国的三方发展合作模式。但是,当援助国代表向商务部国际经贸关系司了解中国对外援助的相关信息时,却愕然发现该司与对外援助司既不会定期进行工作联系,也不会交流任何信息。[2]这只是沟通断层和机构脱节困扰这一体系安排的一个例子。

第三,中国的援外体制缺乏监督,由此对问责造成阻碍,有时还会导致浪费或腐败。这并不是一个新出现的问题。多年以来,甚至在国家国际发展合作署设立之前,中国政府一直强调,要想被认为是一个负责任的大国,中国必须改革援外体制。2010年8月,时任总理温家宝在全国援外工作会议上警告说,中国必须提高对外援助质量,加强对援外项目实施企业的监督,对非法活动和项目分包追责,确保遵守地方法规。温家宝认为,为实现这一目标,中国需改革援外机构,完善援外管理机制,并提高援外人员的工作能力。

经过多年讨论,习主席的反腐运动似乎推动了中国援外机构的改革。2014年初,中国共产党中央纪律检查委员会通过调查商务部的援外管理工作发现,援外项目存在极大腐败风险。援外项目几乎无法切实得到监督,预算管理和招标程序存在重大问题,非法支出随处可见;许多项目未经可行性研究便仓促上马,完成之后也不进行影响评估。

援外项目监管不力一再对环境和社会造成负面影响,损害了中国政府的声誉。柬埔寨的清阿林河(Stung Cheay Areng)水电站便是一个例子,在2014年底由于当地爆发大规模抗议活动而被首相洪森叫停。这个项目的中方承包商是一家名为中国水电的国有建筑企业,因未能听取当地民众对环境问题的关切而导致此果。柬埔寨当地的活动家利用社交媒体宣传动员民众支持,迫使首相暂停了这一项目。目前,该项目仍处在搁置状态。在此之后,中国多家官媒转载《日经亚洲评论》的一篇文章,称应更认真对待与中国援外项目相关的环境退化问题,这反映出中国官方已更加关注经济发展所滋生的环境和社会成本。

在中纪委公布对外援助报告之后,商务部承诺将解决其中的关键问题。它起草了新的法律文件来进一步规范援外管理,显然希望在协调国家援外事务方面保持主导地位。然而,2017年2月赫然出现了中国援外体制需要进行更大变革的第一个迹象。这一年,在中央全面深化改革领导小组的第一次会议上,对外援助被列为九大改革领域之一。领导小组表示需优化对外援助战略计划,加强对外援助资金和项目的管理,全面改革中国的援外管理体制,提高中国对外援助的整体效益。

自2013年执政以来,习近平已引领中国制定了更加主动的国际事务处理方针,尤其是在发展合作方面。此外,习近平还推出了具有里程碑意义的“一带一路”倡议,为海外基础设施建设提供资金;在2015年联合国可持续发展峰会上对“南南合作”作出实质性承诺;并在2015年和2018年中非合作论坛上许诺向非洲国家提供600亿美元的支持。2017年,中国共产党将“一带一路”倡议写入党章,每位党员需为推进这一倡议做出贡献。显然,中国的援外议程需与“一带一路”的整体外交政策目标保持一致。

国家国际发展合作署的使命

很显然,设立国家国际发展合作署是为了解决上述长期存在的棘手问题。中国政府宣布组建这一新机构的官方声明称,其目的在于“充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用,加强对外援助的战略谋划和统筹协调,推动援外工作统一管理,改革优化援外方式,更好服务国家外交总体布局和共建‘一带一路’”。

中国政府所设想的援助角色的转变也反映在这一机构的名称中。从历史上看,在谈及中国对外援助时,中国政府的官方表达通常会使用“对外援助”这一术语。这个术语明显不同于1978年之后所引入的“发展援助”,它直接译自经合组织发展援助委员会所使用的术语。长期以来,中国政府坚持认为,作为一个正寻求自身发展路径的发展中国家,中国无法向其他发展中国家提供发展援助。然而,自“一带一路”倡议推出以来,中国政府在自身的措辞中已将“共同发展”的概念作为关注重点。此外,中国已明确表示愿与其他国家分享成功的发展经验,并于2017年3月设立了国际发展知识中心。将新的援助机构命名为“国际发展合作署”(而非“对外援助署”),可以看作是反映了中国对其国际发展角色自我认知的转变。

虽然国家国际发展合作署接管了商务部的援外协调职能,但其使命已在几个重要方面超越了前任机构的范畴。首先,国家国际发展合作署能够代表中国政府与受援国进行援助谈判,并以其名义签署国际协议。它能为受援国起草国家战略,分配对外援助资金,确定援助项目,监督和评估项目实施情况,并进行援助政策审查。但是,国家国际发展合作署的角色不会超出协调管理的范畴,因为执行责任仍由商务部领导的二十多个中央和省级部委、委员会和机构承担,援助项目也仍由中国企业具体实施。

其次,中国到目前为止没有任何具有约束力的整体国家法规来管理对外援助。无论是在管理层面还是执行层面,中国所有与援外相关的活动均受内部监管准则的约束,所涉准则仅在发布准则的政府机构内部具有约束力。在对外援助立法缺失的情况下,没有任何依据来确保内部准则的一致性。法律学者曹俊金指出,设立国家国际发展合作署之后,对外援助立法缺失的问题会变得更加紧迫,因其引发了该署与其他执行部门之间有关职权与协调力的新问题。国家国际发展合作署现在的使命,是为负责项目实施的部委及其他政府机构起草国家援外法和具有一致性的援外条例,通过协调化解相关难题,直到这些法律体系中的漏洞被填补上。

国家国际发展合作署的立法责任与其进一步改革中国援外体制、应对上述挑战的使命相伴而行。从制度层面来看,这些职责包括设计统一的对外援助管理系统和新的部际协调机制,确保政策规划与实施的一致性。从执行层面来看,国家国际发展合作署的任务是改革和优化援助方式,加强对外援助项目的监管和评估。最后,国家国际发展合作署将会建立对外援助资金预算管理体系,以确保援外支出的可溯性,填补不规范支出的漏洞。后一个目标尤为重要,因为中国国内对援外效用存在高度争议,一些观察人士对中国援外支出的不断增多愈发不满,抱怨中国政府与其在国外浪费资金,不如用来发展自己的贫困地区。2019年3月“两会”期间,国家国际发展合作署署长王晓涛试图在一次电视采访中打消这种担忧:“我们会精打细算,确保花好每一分钱,请大家放心。”

最后,国家国际发展合作署目前的使命与商务部先前使命的最大区别在于,它不仅会为对外援助发挥协调作用,而且还会就重大对外援助问题向中国高层领导提出战略建议,特别是如何更好地通过援外来实现中国外交和“一带一路”的总体目标。这种新的、与外交政策目标更加一致的特性体现在其管理结构中——国家国际发展合作署直接向王毅和杨洁篪负责,而这两位是中国最高层的外交政策官员。王晓涛还重申,国家国际发展合作署的主要使命是服务好中国特色大国外交和推动实施“一带一路”倡议。

中国对外援助的后续步骤

2018年11月发布的《对外援助管理办法(征求意见稿)》中,国家国际发展合作署列出了一些有助于改善中国援外体制的新政策。根据该征求意见稿,国家国际发展合作署将负责援外与发展方面的国际交流合作(第5条),参与发展领域的政策对话和沟通(第15条),在与受援国签订援外协议时确保具有资质的政府机构执行具体项目,对驻外使领馆(团)履行援外项目境外监管职责情况进行监督和检查(第34条)。这里清晰地展现出一些关键点。

  • 首先,国家国际发展合作署应加强与其他援助国的交流,开展多种形式的合作。这种参与对确保合理使用发展资源、避免不可持续的项目至关重要。中国选择性地参与了合作与联合研究活动,但很少参与国际发展政策对话或援助国协调讨论。国家国际发展合作署应考虑参与更多对话和国际交流,比如联合国或经合组织有关发展实践的会议。与受援国就项目执行进行沟通也是如此。此前,中国援外项目实施情况由商务部驻外使馆经济商务参赞负责监督,但他们无权参与援助国的协调工作,所有相关问题都必须直接上报北京。国家国际发展合作署应确保其派往受援国的代表有权代表中国政府发声,就像发展援助委员会成员国的援助代表那样。
  • 其次,国家国际发展合作署应确保其国家针对性战略与受援国的国家和区域发展计划保持一致。他们还应明确说明中国提供的援助将如何帮助实现特定的国家和区域目标,以及联合国可持续发展目标。中国已从发展援助中获益匪浅,因为几十年来中国政府确保了外部援助为自身发展议程提供支持。同样地,2017年,麦肯锡一份有关中国参与非洲发展的研究表明,中国发展融资所带来的利益规模,大都取决于受援国政府将发展优先事项转化为发展合作需求的程度。为帮助受援国建设能力和更有效地利用中国发展资金,国家国际发展合作署应与受援国政府共同制定国家针对性战略,分享中国自身作为援助接受国的经验。
  • 第三,国家国际发展合作署应建立项目评估体系并进行评估。提升发展成果离不开有效的监督与评估,这样才能确保更好地利用援助资金为受援国的经济社会发展提供支持。影响评估需要以证据为基础且保持透明,以便在项目实施时及时吸取经验教训并做出必要调整。无论是由国家国际发展合作署还是执行部门进行评估(根据援助措施,两种可能性都存在),确保评估的独立性都极其重要。这意味着,评估人员必须独立于负责管理或执行援助项目的政治或组织管控。

评估人员不一定需要是所监管实体的外部人员来确保他们的独立性,只要符合国际援助透明度倡议所列标准即可。而了解运营环境对评估人员来说可能是有益的。比如,德国国际合作机构(GIZ)设有一个内部监督与评估部门,单独向管理委员会报告,并有权发布各种报告。不过,考虑到中国机构的制约因素,建立必要的监督能力并实现一定程度的运作自由确实需要时间。因此,国家国际发展合作署应考虑与合格的第三方组织(比如德国国际合作机构的监督与评估部门)开展合作,以确保基于结果的监督与评估,同时建立起自己的评估系统。

  • 第四,国家国际发展合作署应建立对外援助数据收集和统计制度,提高中国援外系统的透明度。收集更多数据的需求并不新鲜。事实上,商务部在2014年的《对外援助管理办法》中便已提出建立统计制度的承诺。国家国际发展合作署2018年的征求意见稿再次提出这一建议,表明这项任务的艰难程度。长期以来,中国学者一直将缺乏数据透明度归因于援助立法的缺失,因为没有法律依据来强迫政府机构共享援助数据。[3]鉴于国家国际发展合作署还负有立法之责,因此获得成功的几率高于商务部之前的情况——前提是新法律将会迫使政府机构与自己分享相关数据。

国家国际发展合作署的统计制度无论采用何种形式,都应确保全面和透明。它应每年或至少每两到三年发布一次统计数据,并提供分类数据,这对中国和受援国来说都具有重要意义。过去,受援国常会联系国际援助机构,询问它们是否了解中国官方发展资金在各自国家的覆盖情况,这表明受援国往往缺少可供使用的综合信息。

  • 最后,国家国际发展合作署应考虑中国的对外援助如何能吸引更多利益相关者。在信息时代,中国传统的政府间处理援助方式愈发显得捉襟见肘。负责实施援助项目的中国企业通常与受援国的中央和地方政府打交道,很少与民间团体或非政府组织(NGO)等当地利益相关方进行接触。这种趋势有时会引发纠纷、环境抗议事件和其他形式的社会动荡。国家国际发展合作署肩负着改革中国对外援助方式的使命(第12条),因此应确保中国未来援助项目的实施企业能从一开始就吸引广泛的利益相关者参与其中,并认真对待非政府组织和当地社会的关切。

国家国际发展合作署有待解决的问题

国家国际发展合作署的工作议程雄心勃勃,清晰地表明在中国发展资金经过多年大幅增长后,基本的管理体制现已开始成熟,但一些关键问题仍未得到解决。比如,这个新设机构是否拥有足够的人力资源来履行其更为广泛的使命?2018年,国家国际发展合作署虽被改革为一个肩负多种责任的独立机构,但并未接管到比之前更多的人力资源。[4]目前,它仅拥有大约100名工作人员,与其他国家的国际发展合作机构相比少之又少。(比如,德国联邦经济合作和发展部雇有大约1100名员工来履行类似规模的职责。)中国政府若能加大投资,雇用更多员工并加强他们的能力建设,国家国际发展合作署将更有可能提升中国作为援助国的成绩。

其他问题也是如此。虽然组建国家国际发展合作署是为了解决管理体制条块分割的问题,但也可能与商务部产生新的摩擦,原因在于商务部仍是中国援外项目的主要实施部门。国家国际发展合作署虽应协调商务部援外项目的实施,但其级别低于商务部;若没有国家级别的立法框架来界定两个组织的制度关系,它们便会在权限方面产生分歧。

这种状况反过来也会直接影响到希望与中国合作的国际援助机构,比如在实施三方合作项目的情形下。截至目前,以前负责协调外来援助的商务部国际经贸关系司,仍是国际援助机构(包括联合国机构在内)的联络中介。虽从表面上看,国家国际发展合作署已成为对外援助国际交流与合作的官方机构,但上述状况并未改变。国家国际发展合作署若能接管援外事务,定会简化与中国开展三边合作的流程。

组建国家国际发展合作署带来的变化表明,发展援助已成为中国决策者的首要议程,但它能在可预见的未来兑现多少承诺仍有待观察。

卢玛丽(Marina Rudyak)是海德堡大学亚洲及跨文化研究中心的国际发展顾问和讲师,她的博士论文探讨了中国对外援助政策的演变。

本文是清华–卡内基全球政策中心主办的中国国际发展援助研讨会系列文章的一部分。感谢洛克菲勒基金会(Rockefeller Foundation)对此提供的支持。

注释


[1] 周弘主编,《中国援外60年》(北京:社会科学文献出版社,2013年),第41页。

[2] 2013年2月,对一位欧盟成员国驻京外交官员的采访。

[3] 比如,黄梅波和任培强,《中国对外援助:政策演变及未来趋势》,《国际经济合作》,2012年第3期,第81-84页。

[4] 对欧盟成员国援助官员的采访,波恩,2019年5月。