自2018年起,有关中国正在开展有问题的“债务陷阱外交”的言论就不绝于耳。这个术语一年前由一位印度学者提出,意指北京正在借助规模庞大的“一带一路”倡议,蓄意与沿线发展中国家签订不可持续的“以债务换基础设施”协议。这一指责在白宫官员公开发出警示之后更是甚嚣尘上。美国贸易和制造业政策办公室主任彼得·纳瓦罗抨击中国在“向发展中国家提供债务陷阱融资”;国务卿迈克·蓬佩奥及其前任雷克斯·蒂勒森都曾针对中国“掠夺性经济活动”的风险和影响,向非洲和拉美国家发出警示。

2017年,由于斯里兰卡政府无力偿还贷款,汉班托塔港最终由一家中国国有企业接管,租赁经营99年——这一事例被多次引用为中国政府正在开展债务陷阱外交的证据。这个警示故事确实具有更广阔的国际影响,但与项目选择和债务可持续性相关的两个关键方面却普遍遭到忽视。

债务陷阱言论不可信

陈懋修
陈懋修(Matt Ferchen)主要研究中国与新兴经济体、特别是与发展中国家的政治经济关系。
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一些学者和白宫官员针对中国所谓“掠夺性贷款”做出的高调批评,本身就难以自圆其说。一些分析人士指出“一带一路”的实施相当混乱,该倡议由中国精心策划这一说法令人难以信服;但也有研究强调,中国的一些海外贷款已将其银行和企业暴露在无法意料的政治和金融风险之下。虽然有关债务陷阱言论的大多数批评主要针对于中国的战略意图,但也有观察人士指出北京的合作伙伴本身就是战略玩家,只是其作用遭到了忽视。然而,尽管这些批评有力指出了简单化和政治化债务陷阱言论存在的缺陷,但无可否认的事实是中国很多的开发性融资不可持续,这一局面令人担忧。

良好治理难以实现

阿纳尔卡利·佩雷拉
阿纳尔卡利·佩雷拉(Anarkalee Perera)是中国外交学院的国际政治与经济学讲师。她主要研究中国-斯里兰卡关系,并重点关注经济发展方面的议题。

对于斯里兰卡及其他大多数中国“一带一路”倡议合作伙伴而言,总体了解它们与北京的历史和政治关系——特别是项目选择的历史和政治背景——尤为重要。斯里兰卡与中国的历史渊源远早于“一带一路”倡议和汉班托塔港租赁交易,再加上该国近年来与中国进行政治化交易的历史,这些背景对了解港口交易的来龙去脉至关重要。

1952年,中斯两国签署具有里程碑意义的《米胶协定》,首次确立双边贸易关系,斯里兰卡也由此成为了首批与中国大陆建立贸易关系的非共产主义国家之一。自此以后,中国便成为了斯里兰卡的一个主要贸易伙伴和投资国。斯里兰卡内战期间(20世纪80年代初到2009年),中国是斯里兰卡最大的债权人之一,在这场长期冲突的最后阶段提供了超过10亿美元的援助和军事装备。鉴于这一历史,中国在斯里兰卡战后经济发展中发挥了愈加重要的作用也就不足为奇。

不可否认,斯里兰卡在内战后与西方国家和印度的关系日渐疏远,这加剧了其对中国资金的依赖;联合国多次出台决议,呼吁对斯里兰卡在战争后期侵犯人权的罪行进行调查,使得该国在外交和经济上愈加处于孤立状态。由于无法获得至关重要的贸易优惠——比如欧盟的“普遍优惠制”,斯里兰卡也无法以较低关税优先进入欧盟市场。由于其他国际资金来源日渐枯竭,斯里兰卡只得频繁求助于中国,以满足自身需求。中国宣称奉行不干涉别国内政的外交原则,并在联合国公开支持斯里兰卡,也使中国成为了该国在冲突后期及之后的关键合作伙伴。

当代有关中斯关系和债务陷阱外交的言论,也在很大程度上忽略了其他关键的政治考量——斯里兰卡需要寻找新的商业伙伴,特别是在冲突刚刚结束之后。对斯里兰卡政府而言,中国不只是一位备选伙伴,而且还是首选的债权人。中国愿意快速提供大笔资金,不仅帮助前斯里兰卡政府化解了战争带来的国际压力,而且更重要的是还协助前总统马欣达·拉贾帕克萨推进了广泛的国内政治议程。

内战结束后,拉贾帕克萨积极引入中方资金进行基础设施项目建设,将家乡汉班托塔打造成了斯里兰卡第二大商业和贸易中心,以此巩固自己的政治地位。他利用中方贷款,在该国最不发达的地区建起了汉班托塔港和马塔拉·拉贾帕克萨国际机场等大型项目。这些项目由于没能带来足够收入而相继失败,为斯里兰卡政府增加了数十亿美元的债务。简而言之,拉贾帕克萨及其支持者处心积虑利用中国资金,目的在于实现他们的政治抱负。

斯里兰卡的“白象工程”折射出了东道国政策制定与中国基础设施融资之间的一个关键特征:“一带一路”项目选择的政治化、不透明和国对国性质,会让项目变得不可持续。国际货币基金组织估计,新兴市场公共投资(包括基础设施建设)30%的潜在收益,通常会因规划和实施效率低下、腐败泛滥而丧失。这些挑战在中国与斯里兰卡之间的交易中也同样存在,而且中国资助的“一带一路”基建项目大都面临同样挑战。

相比之下,中国在斯里兰卡资助建设的基础设施项目更具经济可行性,由此更能说明上述问题。表面上看,中国采用其他模式达成的交易——比如公私合营(PPP)——似乎要比主要通过国家间贷款融资进行的交易更具活力。更重要的是,这些模式能够分散和平衡风险,它们切实引入了中国投资,而不是几乎所有风险都由东道国政府承担的一揽子贷款。

造价高达5亿美元的深水港码头——科伦坡国际集装箱码头便是一个值得注意的例子。与汉班托塔港不同,科伦坡港从一开始就被招商局港口控股有限公司和斯里兰卡国家港务局当作一个公私合营项目进行谈判,最终成功转型为了全球航运中心。2018年上半年,该港成为了世界上发展最快的集装箱港口之一。再看希腊的比雷埃夫斯港,部分得益于中国公私合营的投资模式(而不是贷款),其运营效率在一家中国企业接管后同样得到了的提高。最新数据也表明,汉班托塔港按照公私合营项目重新谈判之后,也有望经历类似于科伦坡港和比雷埃夫斯港的效率提升。

最后,中国资助的一些基础设施交易无法结果,还因为斯里兰卡存在许多发展挑战。与许多刚刚摆脱冲突的国家一样,斯里兰卡的政策工具依然软弱无力,制度体系缺乏效力。世界银行2019年“营商便利指数”中,斯里兰卡在190个国家中名列第100位。尽管该国正在努力改革监管环境,但繁文缛节和官僚作风仍普遍存在。贸易活动减少、保护主义抬头和政府收入下降等结构性经济劣势,也从根本上导致该国无力还债。还有一些政治因素也加剧了这些问题,比如2018年政变造成该国信用评级下降。

汉班托塔既不是一个单一问题,也不是斯里兰卡的独有挑战。与此相反,备受诟病的港口交易反映出了该国面临的广泛发展困境,以及融资和建设高质量基础设施所面临的特殊挑战。与世界各地的中等收入国家一样,斯里兰卡若不消灭腐败、加强机构管理、与各方债权人和投资者建立更可持续的合作关系,则仍会受这些障碍所困。

中国扭曲的激励机制和薄弱的风险分析能力

汉班托塔可能是中国不可持续开发性融资方面的典型代表,但绝非唯一案例。在东南亚,吉隆坡要求就前总理纳吉布·拉扎克签署的债务和基础设施协议重新展开谈判,这至少在短期内打击了中国与马来西亚的关系。与此同时,缅甸备受争议的密松大坝和皎漂深水港项目仍在引发地方关注。此外在吉布提和肯尼亚等非洲国家,中国投资和建设的港口及其他交通基础设施项目也受到美国政府审查,并由此加剧了地方疑虑。同样,中国在委内瑞拉和厄瓜多尔等拉美国家实施的能源和基础设施项目规划不周、执行不力,也不断登上新闻头条。即使在欧洲,北京希望通过融资,在匈牙利和塞尔维亚首都之间建设一条铁路也遇到障碍,并引发强烈抵制。

东道国在选择项目和与中国达成交易时充满了荒谬、政治或腐败因素,认识到这一点非常重要。但是,由于许多地方都存在类似问题,因此有必要充分思量中国为何会与“一带一路”沿线国家达成一些不可持续的债务协议。上文提及的每个事例都具有与汉班托塔同样复杂的背景,而中国在促成或引发不良项目选择和实施方面具有一定责任。

虽然有关中国债务陷阱外交的指责认为,这些注定失败的交易反映出一种一致战略,即北京要将自己作为融资者和投资者的角色转化为一种武器;但中国资助的项目出现问题,还存在其他原因,并不能归结于简单甚至错误的假设。这里的一个核心问题是,包括政策银行家、国有企业经理和外交官在内,中国这一融资和基础设施盛宴的参与者几乎都有着扭曲的经济和政治动机,认为签署的“一带一路”合作协议多多益善。比如,中国最近已在加勒比地区达成一系列“一带一路”谅解备忘录,其中签署的一些基础设施项目不无问题,例如特立尼达和多巴哥的干船坞设施和工业园区。前期的经济和政治动机似乎已在总体上超过对项目失败的担忧,因此中国的银行家、建筑公司和外交官愿以不可持续的方式盲目上马项目,也就不足为奇了。

中国存在问题或全然缺失的政治风险评估,进一步助燃了这些无比扭曲和相互重叠的激励机制。中国对外直接投资和贷款仍处在初级阶段,这一点很容易被忘记。许多银行、公司和政府官员在中国境外工作的经验只有十多年,他们对所在国家的历史、文化或政治知之甚少。许多“一带一路”项目都涉及到了长期存在经济和治理挑战的发展中国家,其中有些刚刚摆脱或仍深陷冲突,因此可想而知会经常出现重大误判和错误。此外,由于东道国政府推动的一些项目并非出于经济考量,缺乏合理风险分析和特定专业知识的问题便显得尤为突出。

即使在与其他选择不多的国家进行交易时,中国企业或官员认为自己具有优势,但交易一旦出现问题,中国自身的商业利益和全球声誉也会受损。这方面的一个例子是与斯里兰卡达成的汉班托塔港租赁协议:即使中方没有提出交易条款,他们也无法预料国际社会会将这一合作看作是对中国殖民经历玩世不恭的复制,这无异于一场乌龙。全球对中国所谓债务陷阱外交的强烈抵制,正是这一意外结果的写照。

更好的前进道路

东道国政府与中国主体对不可持续交易负有共同责任,说明开发性融资、项目选择和实施等长期问题之间存在一种紧密关系。认识到这一点,也有助于勾勒潜在的解决方案。

有关中国投资模式的批评必须超越这样一种论调,即发展中国家在与中国达成经济协议时只需更具战略眼光;也必须超越这样一种宿命预测,即“一带一路”建设会因遭到强烈抵制而被抛弃,最终被一些定义模糊或根本不存在的西方计划所替代。与此相反,东道国、中国和其他利益相关者都应首先提出这样一个基本问题:一个项目的优质与否由谁界定?根据又是什么?替代性的地方或国际投资方案如果可行,东道国政府为何还要承担主权贷款的风险?而且公共资金或资产若被当作抵押品,何以符合公共利益?

摒弃针对债务陷阱外交的高度政治化辩论,转而根据实证对可持续和不可持续的项目选择与实施展开详细比较,这才是解决问题的入口。这种比较应聚焦于东南亚、拉丁美洲和非洲等地区——在这些地区,中国主导的开发性融资及其相关问题早在“一带一路”倡议推出之前就已存在。

解决良好治理面临的广泛问题困难重重,但仍有改进的可能性。尽管存在种种缺陷,但债务陷阱这一概念已使越来越多人认识到中国扮演全球开发性融资国的新角色并不一帆风顺。尽管北京在极力维护“一带一路”倡议及其蕴藏的广泛益处,但中国的一些政府官员、商界领袖和学者越来越意识到,中国偏爱的“债务换基础设施”模式仍会面临长期挑战。

解决这一问题的一个明显的出发点是积累更全面的历史、社会、政治和文化知识,加强中国与“一带一路”合作伙伴的了解。这些努力包括为中国在地区研究方面开展的新兴研究及培训提供支持。比如,清华大学最近新设了国际与地区研究院,尝试在地区研究方面积累新一代的跨学科专业知识,从而更好地了解“一带一路”沿线的国家和地区,以及其他地区。简化中国外交事务和海外援助官僚机构,也能为运用这些国家和地区的研究专业知识提供机会,以便实施更细致入微和深入人心的政策。

但这样一来,东道国政府、企业和社会便会面临更加陡峭的学习曲线——这包括如何才能更好地了解中国政府、商业伙伴及其运作方式,以及增进了解如何能改善发展成果。资源有限的小国——特别是正在从冲突中恢复的国家——在这方面经常处于不利地位。一个解决方案是分享东南亚、拉丁美洲和非洲等地区之内或跨地区的经验教训,一些全球非政府组织和研究人员越来越热衷于做此类分享。

与此同时,中国的一些专家也认识到进一步完善政治风险评估和管理会更符合中国的利益,因此也可在这方面展开讨论和合作。一些中国官员和企业已承诺遵守企业社会责任国际标准,特别是在对环境产生影响和对冲突敏感的投资领域。例如,对于中国在亚马逊基础设施建设中所扮演的角色,最近有研究指出只有周密考虑环境、社会和经济影响之间的相互作用,才能更好地选择和实施项目——这种观点便是建立在中国承诺的基础之上。

鉴于大型基建项目常会引发腐败,中国可借鉴美国和实施自己的“反国外行贿法规”,保护好自身利益和声誉。通过亚洲基础设施投资银行发挥引领作用,并与亚洲开发银行等地区开发银行开展项目合作,中国便可将其“精益、清洁和绿色”的承诺制度化。

最后,中国、合作国家和其他利益相关方都必须作出承诺,积极与受大规模基础设施项目最直接影响的所有主体展开互动,其中包括民间团体和非政府组织、媒体机构以及中小私营企业等。迄今为止,中国政府和与之合作的发展中国家很少会与大型基础设施项目最直接的受影响者进行充分协商。有关债务陷阱外交言论的批评针对的是发展中国家在基础设施及其他事务上与中国达成协议时所扮演的角色,但在上述问题得到解决之后,这些批评只会显得空洞无力。

欧盟最近提出的欧亚互联互通战略将“可持续性互联互通”作为重点,提出了指导性意见。通过强调商业、金融、社会和环境的可持续发展,提供相应的衡量工具,欧盟已在实现更可持续的基础设施融资和投资方面提供了一些稚嫩却很具体的步骤;剩下的挑战将是中国和合作国家是否认为这种审慎的指导方针具有经济和政治可行性。

阿纳尔卡利·佩雷拉(Anarkalee Perera)是中国外交学院的国际政治与经济学讲师。她主要研究中国-斯里兰卡关系,并重点关注经济发展方面的议题。​