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中国目前是世界上最大的应用核电技术发电国家。在不到二十年的时间里,中国正在运行的核反应堆数量从3座增加到38座,还有18座正在建设中。目前中国占世界新增核电投资的一半以上。2018年,中国正在运营的核电厂数量仅落后于美国和法国。按照目前的预计,在2030年之前,中国的核电发电量可能超过曾在核电领域领先世界半个多世纪的美国。

根据中国以往在核电方面取得的成功,外国政府和行业的专家普遍预计,未来几十年,中国仍将继续成功地管理和推进核电计划。尤其值得注意的是,在这种发展态势下,中国核电行业的决策很可能会对诸多方面产生重大影响,包括全球核电远景、核燃料循环体系架构、核出口竞争、核技术持有国家对贸易伙伴的战略优势,以及国际核治理。

不管未来如何发展,中国都将深刻影响世界其他国家对核电和核燃料循环的看法。中国的发展目标是从传统的核电反应堆过渡到完整的核燃料循环,包括快中子增殖反应堆、乏燃料后处理和钚燃料回收利用。如果中国不能实现这一目标,将会强化一些国家的惯性思维,即核裂变是一种过渡性的能源技术,可能在本世纪被其他能源所取代;如果中国成功,可能会大大改变人们对核电前景普遍的悲观态度。其他国家可能会在中国的带动下,认为在未来几个世纪核电仍可继续使用,而且工业规模的“钚经济”带来的相关风险,在社会、经济、环境和政治上都是可以接受的。

中国核电行业随时准备进军国际核产品市场。如果中国在核电领域不断取得成功,那么西方核工业面临的挑战将更加严峻。就在不久以前,中国国有企业还被认为会成为“二级”供应商,而现在他们有可能打入成熟的核电厂出口市场。中国采取的是指令计划型的商业模式,这种商业模式会使中国国有企业与国外私营企业在核领域竞争时占有绝对的优势。如果中国的商业规则更占上风,中国最终可能成为全球领先的核燃料、核电厂和核工程服务供应商。

中国核电企业从事的商业活动,将让中国政府获得战略影响力。中国的核设备、核技术和核材料的成功出口,将为中国开辟道路,复制美国 “和平利用原子能”计划的成功,影响中国核合作伙伴和客户的外交、能源和技术政策。中国核企业要扩大核贸易,特别是进军发展中国家,就需要提供资助,这样中国政府才能实现战略利益。

中国核电的触角伸得越长,在全球核治理中就拥有越多的发言权。如果中国在未来几十年成为领先核电大国,那么它就会要求在一些涉及多边技术规则制订的协约和组织中发挥相应的决策作用,包括《不扩散核武器条约》、国际原子能机构和核供应国集团等。如果中国实现了闭式核燃料循环,那么为了体现这一成就,与核安保和核不扩散有关的全球治理机制可能就要做相应调整。

虽然出现了这些进展,但中国这个“核蜂巢”的嗡鸣声并没有逃脱中国国内和国际新闻媒体的注意。然而,新闻媒体每天只关注新合同、核工业伙伴关系、反应堆项目和创记录的电力生产,让外界误以为中国的核电计划将无限扩大和递增,而不会遇到挑战、危机或挫折。

今后几年,中国的核工业可能不会像过去三十年那样仍保持强劲的发展势头。如果出现其他新情况,以下这些情况甚至可能发生,包括:中国电力部门实行广泛的市场改革,而这会威胁到政府对核电行业的补贴和资助;长期的经济放缓,再加上从资本投入到消费产品的更深层次的经济转型;债务高企和全球化导致的风险规避现象;核电投入瓶颈的出现;中国未完成从复制现有核技术,过渡到在未来应用更先进、技术更复杂的创新系统。

无论如何,如果认为中国的核计划将延续自20世纪80年代以来的发展轨迹,那将是错误的。中国的核电系统是在深刻改革之前根据自己的预想建立的,这一改革将中国与全球经济发展联系在一起。目前,中国改革取得了丰硕的成果:财富更多、行业公司化、经济竞争、多样化的增长,以及对环境保护和政治问责更多的期待,都将限制和影响国家的核电决策。要想取得成功,中国领导人将不得不调整长期的核电政策,将改革带来的变化考虑在内。

对西方核工业的挑战

就中国核能产业的规模来看,我们就可以确定地说,中国决策者对这一行业做出的管理决策,将对全球核能系统产生重大影响。20世纪末,法国成熟的核电工业运营了50多座核电反应堆,供应6000万人口总电力消耗的80%。1相比之下,当中国在几年后将第50座核电反应堆并入国家电网时,中国核电厂的总产量只能满足14亿人口电力需求的5%。2

早在中国将目光投向核电厂出口之前,全球核工业就已开始了整合,目前这一进程仍在持续。自20世纪80年代以来,比利时、德国、意大利、日本、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的核电公司都放弃了核工业。法国、美国和日本拥有世界上近四分之三的核反应堆,现在,这些国家的公司的核工程部门都在缩编,未来何去何从,仍是未知数。这些公司正在陷入人员设备利用率低、运营成本增加、专业技术流失以及政治支持减少的困境。美国西屋电气公司(以下简称为“西屋公司”)提供了世界上一半以上的动力反应堆技术,2006年被中国选中,为未来中国大量的核电厂提供设计蓝图。2017年3月,西屋公司已向中国转让了大量技术,即将与中国签订新业务,但突然在美国申请破产。西屋公司两个核电厂建设项目的费用超支高达180亿美元,导致背负了近100亿美元的债务。3在此之前,就有消息称,日本领先的核电供应商东芝公司和西屋公司在2016—2017年净亏损达99亿美元。4欧洲领先的核供应商法国阿海珐集团自20世纪90年代以来就向中国转让核电技术,2014—2016年累计净亏损75亿欧元。5

如果中国的核工业仍沿着既定目标发展,中国核电工业潜在的巨大经济规模和营业额也会给外国竞争对手造成更大的商业压力。在中国国家主席习近平的领导下,中国政府推进了进一步支持和巩固国有企业的计划,其中核工业企业可能会大规模合并。为了借助中国核工业的力量来实现中国政府的战略和外交目标,中国政府命令国有核企业合作设计了全国技术领先的核电反应堆“华龙一号”,并且应政府的要求,中国企业将其出口至国外核电市场。此外,如果未来几十年中国对反应堆的需求放缓,中国设备制造商、工程公司和建筑公司的国内订单量就会出现小幅下滑,中国政府领导人指望通过核电厂出口进行弥补。

中国的政策选择及其战略意义

自20世纪80年代中期以来,中国一直把核电技术的发展放在首位,因为领导人认为核电技术具有战略意义。2016年9月,中国媒体总结中国国家原子能机构核电司司长刘宝华的讲话称,核能“不仅仅是一种能源”,也是中国当前一种具有“其他作用”的技术。他们这样写道:核能是“战略力量的重要基石,是军民融合的载体,也是国际合作中一张‘中国名片’”。6

中国把核能作为战略手段,是出于多方面的考虑。核电技术和核武器生产一样,都是建立在核反应堆、铀浓缩和乏燃料后处理的科学和工程研究基础上。事实上,核武器和动力反应堆都是链式反应物理。一个国家拥有先进的动力反应堆核燃料处理技术,就可以生产核爆炸所需的易裂变材料。

一个国家的民用核能应用技术和经验也可以用于核国防计划。成功实施一项核能计划需要巨大的人力和资金资源,一个核电计划从概念的提出到退役,可能需要一个世纪或更长。核合作和核设备、核技术和核材料的出口,是各国介入和影响其他国家技术和能源决策的工具。一个国家的核电基础设施规模越大,就越有能力影响核安全、核安保、核贸易政策及核不扩散的全球治理标准。

最后,中国打算进一步实行城市化,同时减轻不断扩大的特大城市的空气污染。核能将大大促进中国的这一举措,并使中国在全球减少大气碳排放行动中发挥领导作用。所有这些战略目标都将成为中国当前和未来核电计划决策的考虑因素。

从战略角度看,未来几十年,中国最大的核电挑战将是形成工业规模的燃料循环,有以下两个原因。首先,中国自20世纪80年代以来一直致力于实现从常规动力反应堆,过渡到基于更先进的燃料循环技术的核系统,确保在二十一世纪之后核电前景明朗。其次,中国在这一领域做出的决定将对其他领域产生深远影响。自20世纪60年代以来,法国、德国、日本、英国和美国都曾致力于建立闭式燃料循环,但在很大程度上由于舆论、政治和市场压力而被迫搁置或终止。同样的因素将如何影响中国部署快堆和工业规模的后处理厂,答案尚不明确。

本报告探讨了可能影响中国核能政策制定的内部和外部因素。除了至关重要的长远战略利益外,最重要的内部因素是中国在科技发展、基础设施投资和电力方面的行业政策。最重要的外部因素来自全球化的压力。这两方面的因素可能以两种方式影响中国的核进程:一是让中国自上而下、技术领导治国型的决策模式,更多地接受中国核电利益相关者的影响;二是鼓励和加强市场力量对中国经济的影响,包括对电力部门。

中国如何推进核能发展,决策是复杂的、不明朗的,涉及多个方面和各种利益。中国曾多次对核能相关权力机构的组织框架和管理体系进行改革。可以预见的是,这种体制改革将持续到本世纪中叶,开始的标志是为到2020年实现下一个中央规划目标所做的准备工作。中国的重大决定基本不透明,对于中国政府中哪个核机构最为重要,中国人和外国人持有不同的看法。

到目前为止,中国核电技术的选择和部署决定是由中国政府和中国共产党做出的,公众很少参与。近年来,中国公众越来越关注政府在福利、平等、健康、环境和安全方面的举措,包括核能领域。尽管中国政府加强了核安全监管,但公众的担忧却成倍增加。2013年和2016年,由于当地居民的反对,中国当局取消了建造核燃料循环设施的计划。这些事件预示着公众对核问题的干预可能会更多,但并不能推断中国政府会出于公众的压力推翻继续进行具体的核能投资的决定,特别是如果政府认为这些项目符合国家战略利益。尽管中国加强了与外部世界的交往,但在习主席的领导下,中国政府的决策变得更加集中、更不透明和更不可测。观察人士不要期望更加全球化的中国必须变得更加透明,或允许公众更多地参与核能事务。

中国将如何发展,首先将由中国政府决定,决策者需要平衡政策目标与参与者和机构利益之间的关系,并且评估风险和机会。本报告考虑了政策选择及其国内和国际的战略意义,包括中国先进核技术的选择、中国电力部门决策、核项目管理和评估、政治风险,以及中国核出口和核治理的前景,进而探讨了2050年之前中国核电的发展前景。

本报告旨在让中国越来越多的核电计划利益相关者以及中国以外更广泛的政策团体,了解中国在未来几年必须做出决策的背景、影响因素、可能的结果以及意义。本报告无意预测中国将如何做出这些决定,或者谁将做出这些决定,也不会预测结果。本报告的资料来源于五年来部分政府规划文件、相关学术研究报告、业内公司的财务报告、相关会议记录和中外新闻媒体报道的汇总和分析,并得益于2011年以来与政府官员、行业高管、经济学家、科学家、顾问、律师、学者和民间社会专家进行的无数次讨论和访谈。这个项目的核心内容来自2014—2016年卡内基国际和平研究院在北京、厦门和柏林举办的三次关于中国核能计划未来的中外专家年度研讨会。

注释

1     “法国核电历史”[法语],阿尔肯能源创业基金会,2016年1月11日,https://www.connaissancedesenergies.org/fiche-pedagogique/histoire-de- lelectronucleaire-en-france。

2     大卫·比略,“中国促进核能发展”,《自然》,2011年3月29日, http://www.nature.com/news/2011/110329/full/news.2011.194.html。

3     马克·希布斯,“美国核工业有前途吗?”,卡内基国际和平研究院,2017年8月10日,http://carnegieendowment.org/2017/08/10/does-u.s.-nuclear-industry-have- future-pub-72797。

4     丹娜·卡德威乐,乔娜森·索伯,“西屋申请破产对核电的打击”,《纽约时报》,2017年3月29日。https://www.nytimes.com/2017/03/29/business/westinghouse-toshiba- nuclear-bankruptcy.html?_r=0。

5     迈克·斯托瑟德,“阿海珐宣布2016年净亏损6.65亿欧元”,英国《金融时报》,2017年3月1日,https:// www.ft.com/content/e38738f3-a4b5-3b90-9c2b-4ec975a60157

6     刘丽丽,“核电管理办法”[中文],新浪出版社,2016年12月9日,http://www.china5e.com/news/news-971094-1.html。