一年前,中国政府于2018年3月宣布成立国家国际发展合作署,由国务院直接领导。国家国际发展合作署将在协调中国的对外援助政策和操作方面发挥核心作用,这些职责过去由商务部和外交部等多个国家部门共同承担。除统筹协调政府的援外工作之外,该署也能帮助中国调整国际发展战略,为“一带一路”倡议提供支持。

这个新机构将直接沿用经合组织发展援助委员会所倡导的国际援助最佳实践,还是能根据中国自己的发展经验,进一步创新现有的发展合作方式?它将如何履行自己的明确职能,助力中国的援外事务,以更好地服务于“一带一路”布局?本文将从新结构经济学的角度出发,探讨这个新机构该如何为发展合作作出创新性贡献。

新结构经济学由经济学家林毅夫提出,是一种反思发展政策的理论框架。[i]新结构经济学分析的出发点是要素禀赋,即一个经济体在某一时点所拥有的资本。下一步,它会分析经济体的潜在比较优势(获得成功的潜力),及其相应的软硬基础设施是否足够满足其产业需求。这种“新”结构经济学有别于旧的结构学说。旧结构经济学过分强调国家干预,比如进口替代工业化。

与主流的发展理论相比,新结构经济学在至少两个方面表现出了新特征。首先,它超越了基本需求方法,在帮助发展中国家克服中低收入陷阱的过程中更加重视结构转型。其次,它批评了自由市场理论,提出政府需在减轻经济结构转型约束方面发挥促进作用。这种新视角有助于探索两个基本的发展问题:援助的目的是什么,以及如何更好地实现发展目标。

将结构转型作为核心目标

国家国际发展合作署应考虑将结构转型作为核心目标,原因有三。

第一,经济结构转型是联合国“可持续发展目标”的核心内容,而“可持续发展目标”是“千年发展目标”的有机后续。其中目标8指出,各国应“促进持久、包容和可持续经济增长,促进充分的生产性就业和人人有体面工作”。目标9进一步指出,各国应“建造具备抵御灾害能力的基础设施,促进具有包容性的可持续工业化,推动创新”。通过为旨在实现这些目标的项目提供发展援助,中国可以更好地协调与其他国家的对外援助,共同实现“可持续发展目标”。

第二,中国近期的发展经验表明,经济结构转型是帮助6亿多人口脱贫的根本动力。虽然盛行的基本需求方法是20世纪80年代解决经济结构调整问题的一剂良药,但近年来这只钟摆已回摆得太远,回避了提高生产率、实现产业结构多样化和提升全球价值链等基本挑战。仅靠经济增长可能不会自动改善所有人口的福利,但经济转型却是大规模自主化减贫的必要条件(即使仍不充分)。

第三,通过“一带一路”促进其他发展中国家结构转型,有助于强化一种观点:中国的崛起不是一种威胁,而是各国共同提升全球价值链的机会之窗。许多发展中国家正在遭受过早去工业化或资源诅咒的影响。许多参与“一带一路”的国家及其他发展中国家面临的主要挑战是促进包容性和实现公平结构转型,为它们不断增长的人口提供就业机会。随着中国工人平均工资水平的上涨和国家产业结构的不断发展,轻工制造企业正在失去比较优势,可能迁至工资更低的发展中国家。

当然,优先考虑结构转型,并不意味着在运营层面放弃为人们的基本需求或人道主义援助提供支持的发展项目。然而,将结构转型作为国家国际发展合作署的核心目标,中国便有机会在推进国际发展议程中发挥领导作用。

公共企业和长期发展资本

如果结构转型是一个理想目标,那么发展机构应在实现这一目标方面发挥什么作用?从新结构经济学的角度来看,政府需要通过识别和减轻约束来发挥促进作用。进行经济转型时,许多发展中国家所面临的一个突出约束是基础设施建设缺乏长期资金。基础设施资金不足的部分原因在于过分强调了基本需求方法,这种方法低估了经济增长的重要性,而经济增长是可持续和大规模脱贫的源动力。重视社会部门,便会造成基础设施资金的减少。有人认为自由市场会自动将资金引流至所需领域,这被证明是一种妄想。实际上,资本市场几乎只会关注短期业绩,而无法克服长期融资所固有的高风险的问题。这样一来,发展中国家便会面临严峻的基础设施差距,经济转型潜力便会遭到严重束缚。

与此同时,许多发达国家的援助机构也无法为结构转型提供潜在资本。这些援助机构希望快速取得非常明显的业绩,比如提高小学入学率或消灭传染病——这些容易得到捐助国国内民众的支持。尽管为这些教育和健康事业提供支持大有裨益,且有助于增强发展中国家的人力资本,为结构转型奠定基础,却不能为基础设施发展提供急需的长期资金。

为克服这种短期主义的危险,中国新成立的国家国际发展合作署需扮演公共企业家的角色,具备两个明显特征:目光长远,以及面对不确定性和风险时采取果断行动。

首先,要从长远角度看待国际发展,这一点非常重要。尽管生产率相对较低的传统经济正在以前所未有的步伐迈向生产率相对较高的现代经济,但整个过程至少需要一代人的时间。按照宏伟愿景进行规划对于整合公共资源(与私人资源协调一致)、实现这一愿景至关重要。

其次,要克服超出私营部门能力的风险,这一点至关重要。为了提升价值链,先行者必须承担风险、克服误解甚至破灭的风险,并承担尝试失败的损失。预计该议程下的大规模转型具有过程复杂、规模庞大和时间漫长的特征。在最初的孵化或起跳阶段,这种长远目光往往超出了私企从业者的视野,他们的行动常会受到中短期业绩目标的制约。公共企业家通过为价值创造培育有利条件,对于克服缺乏自信和无所作为至关重要。

在执行层面,在国务院的直接领导下,国家国际发展合作署应有权协调各部委和金融机构的各种金融工具,包括补贴、优惠贷款、股权投资担保和保险等。这个新机构应在中国的发展融资机构之间打造一种协同效应,这些融资机构包括国家开发银行、中国进出口银行以及最近设立的发展基金——其中包括丝路基金和中非产能合作基金,其投资组合要比援助预算大得多。此外,援外也有助于孵化可融资项目,继而推动私人资本所有者和机构投资者的参与。

简而言之,新结构经济学的主张表明,新组建的国家国际发展合作署将有助于增强中国的国际领导角色,促进“一带一路”及其他发展中国家的结构转型。

 

徐佳君是北京大学新结构经济学研究中心助理教授、执行副主任。她曾在联合国和世界银行工作,现担任经济结构转型全球研究联盟秘书长。

本文源自清华-卡内基全球政策中心举办的中国国际发展援助研讨会系列成果。中心对洛克菲勒基金会对这一研讨会的大力支持表示感谢。

本出版物根据作者参与的北京大学管理科学数据中心(2017KEY06)和国家社会科学基金研究项目(17BJL124)撰写而成。

注释

[i] 林毅夫,《新结构经济学:反思经济发展与政策的理论框架》(华盛顿特区:世界银行,2012年)。