2014年是阿富汗的一个重大转折点。9月29日,阿什拉夫·加尼(Ashraf Ghani)宣誓就任阿富汗总统,接替前总统哈米德·卡尔扎伊(Hamid Karzai),成为自2001年塔利班政权倒台后的第二位阿富汗总统。到2014年年底,大多数北约部队均已撤离阿富汗。

然而,目前阿富汗正面临着严峻的经济、政治和安全挑战。随着北约部队的撤离,中国、印度和巴基斯坦等该地区国家逐渐通过伊斯坦布尔进程和上海合作组织等多边舞台更加积极地参与到阿富汗的重建中。就中国而言,中国日益增强的实力、对保持地区稳定的意愿以及其与阿富汗相邻的地理优势都使其能够在阿富汗的重建中发挥积极作用。

史志钦
作为欧洲问题专家,史志钦教授在清华—卡内基全球政策中心主管中欧关系项目。
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目前阿富汗尚未形成自己的经济支柱。政府财政在很大程度上还只能依靠国际援助和海外投资来支撑。驻扎在阿富汗的联军部队曾经是阿富汗经济增长的主要收入来源,特別是在服务业。随着这些部队的逐渐撤离,阿富汗将迎来更多经济挑战。

在政治方面,军阀仍然是一个比较严重的问题。许多前军阀势力进入阿富汗政府,而他们在地方的政治影响也得到加强。不同派系之间为掌控国家政权而展开激烈竞争,已成为一种政治常态。民选政府是弱势政府,而且碎片化严重,其不仅无法解决腐败问题,也无法有效控制整个国家,或提供普通公民所需要的公共安全保障。公众对政府缺乏信心,这已然成为阿富汗政府的另一大挑战。

阿富汗安全形势持续恶化。自2006年起,塔利班在阿富汗卷土重来,在北部和南部边界地区逐步控制越来越多的地盘,并屡次对阿富汗武装部队和联军部队发起进攻,对阿富汗政府的生存构成严重威胁。根据2014年联合国安全理事会的报告,“反叛组织[和]国际恐怖分子……利用旷日持久的政治和选举危机……在阿富汗发起进攻,”导致“阿富汗平民百姓、安保人员以及叛乱分子伤亡惨重。”根据阿富汗过去13年的安全事故记录情况,2014年发生的安全事故数量是第二高的。

尽管各个外部力量有自己在阿富汗的利益考量和博弈,但是阿富汗目前的经济安全局势已经严重地影响到了周边地区的稳定。对于维持阿富汗局势的稳定,特别是防止恐怖主义的蔓延,国际社会是达成共识的。为了帮助阿富汗,联合国做出了巨大努力。但是,作为一个大型国际组织,联合国拥有众多成员国,肩负多种使命,因而,很难令各成员国达成共识并实现灵活运作。

相比于联合国等国际组织,相关地区的国家具有地缘政治优势,并且对当地需求和形势也更为熟悉。因此,地区合作将在后北约时代的阿富汗重建中发挥重要作用。

伊斯坦布尔进程

谈到地区合作与阿富汗问题,不得不首先提到伊斯坦布尔进程。围绕阿富汗问题的伊斯坦布尔进程创立于2011年,是一个致力于推动阿富汗及其邻国在安全、经济和政治议题上合作的区域性平台,也是唯一由本地区国家主导的有关阿富汗问题的国际机制。

目前,该平台由阿富汗、中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、印度、巴基斯坦、伊朗、土耳其等14个地区成员国(又称“亚洲之心国家”)主导,另有美国和英国等17个域外国家以及联合国、欧洲安全与合作组织、南亚区域合作联盟、经济合作组织(由伊朗、巴基斯坦和土耳其领导)和上海合作组织等11个国际和地区组织作为支持方参与。其中,上海合作组织最具活力,最有发展潜力,也最具备支持阿富汗重建工作的能力。

与其他地区合作机制以及阿富汗国际问题会议不同的是,伊斯坦布尔进程给出了一个针对该区域的,多层次的国际合作框架,强调已存在的国际组织的作用,并支持和加强它们在推动地区一体化以及经济合作的进程,而不是取代这些组织。

伊斯坦布尔进程更加突出帮助阿富汗进行能力建设和培训,重在通过政治磋商建立信任措施合作,在凝聚周边地区国家共识、推动有关阿富汗问题的地区合作、促进阿富汗和平重建等方面发挥着日益重要的作用。

截止至2015年10月,在土耳其、阿富汗、哈萨克斯坦和中国已经举行了四届外长会议。在2014年10月31日,第四届外长会议通过了《北京宣言》,与会各方达成共识,在反恐、禁毒、商贸投资、灾难管理、地区基础设施和教育六大领域建立信任措施。这是中国第一次承办关于阿富汗问题的大型国际会议,它体现了中国对阿富汗重建的重视。

中国不断发展的阿富汗政策

中国在阿富汗问题上经历了由不介入到积极参与政策的转变。之所以作出这种转变,主要基于以下原因。

阿富汗国内的和平与稳定不仅影响中国西部边境地区的安全,还对中国在阿富汗的投资有着直接的影响,因此,阿富汗的稳定对于中国政府而言至关重要。2014年8月,美国总统贝拉克·奥巴马指责中国对深受危机困扰的地区实行传统的不干涉政策这一行为,称中国未担负起利益相关者在国际体系内的责任,是在“搭便车”。实际上美国在阿富汗的驻军在一定程度上支持了中国在西部地区对由新疆维吾尔激进份子建立的暴力分裂组织——东突厥伊斯兰组织的打击,维护了边疆的稳定。

最近,大多数北约部队撤离阿富汗,迫使中国不得不采取更加积极的阿富汗战略。在2015年9月下旬,中国外交部长王毅强调了“阿富汗人主导、阿富汗人所有”的和解进程的重要性。中国无意填补大多数北约部队撤出后留下的军事空白,但愿意通过参与多级化的、多种形式的国际合作和调解来帮助阿富汗政府。

自2014年起,中国和阿富汗高级政府官员之间的交流日益频繁。2014年2月,王毅访问了喀布尔,并介绍了中国关于阿富汗的政策目标,即让阿富汗成为一个“团结、稳定、发展、友善”的国家。他指出,中国愿为阿富汗实现广泛和包容性的政治和解发挥建设性作用。2014年7月,中国任命孙玉玺为阿富汗事务特使,进行阿富汗和巴基斯坦之间的斡旋工作。2014年10月,阿富汗总统加尼利用第四届伊斯坦布尔进程外长会议这一机会访问了中国。这也是自阿富汗新政府成立以来中国和阿富汗领导人之间进行的首次高层会晤。

2014年11月,中国公安部部长郭声琨访问阿富汗。他表示,中国愿意与阿富汗合作,加强在打击恐怖主义和跨国犯罪等问题上的执法力度和安全合作,采取具体行动,坚决打击东突厥斯坦伊斯兰运动,为该地区创造稳定、和平、安全的环境。郭声琨对阿富汗的访问表明阿富汗已经成为中国国家安全战略中日益重要的一部分。

2015年1月,中国国家主席习近平同阿富汗总统加尼互致贺电,热烈庆祝两国建交60周年暨“中阿友好合作年”。

巴基斯坦和印度的作用

阿富汗问题的解决不能跳过巴基斯坦和印度。中国对阿富汗政策的转变推动了印度和巴基斯坦成为上海合作组织成员国的进程。

在2015年7月初于俄罗斯举行的上海合作组织峰会上,上海合作组织通过了接受印度和巴基斯坦为正式成员的决议。中国起初并不支持印度加入上海合作组织,但是,2014年中国的态度发生了改变。这一转变应该有对阿富汗安全局势的考量在里面。

上合组织的成立基于一个共同的战略需求,即遏制“三股势力”(恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力)。安全上的合作一直都是上合组织的重要支柱。这些年来上合组织发展迅速,积累了丰富的反恐经验。同时,阿富汗的稳定对中国政府尤其重要,因为宗教极端分子的活动已经蔓延到中国西部省份。

作为一个拥有丰富反恐经验的地区组织,上海合作组织同时还是伊斯坦布尔进程的合作组织,其参与应对阿富汗挑战将有助于改善该地区的安全形势。另外,印度和巴基斯坦愿意共同打击恐怖主义,是解决阿富汗安全问题的关键所在。除了本土的冲突外,阿富汗的冲突还与印巴之间的冲突密切相关。

1893年,英国通过划定杜兰德线强行将阿富汗的第一大民族“普什图族”聚居区一分为二,一半位于阿富汗境内,另一半则位于巴基斯坦境内。杜兰德线由此成为阿富汗和巴基斯坦之间的边界线。自1947年起巴基斯坦独立以来,阿富汗一直拒绝承认该边界。出于历史原因,两国政府在很长一段时间内无法对该边境地区实行有效控制,而这里已发展成为恐怖主义滋生的温床。

在整个20世纪80年代,印度在阿富汗的影响力持续增长。冷战期间,印度成为苏联在南亚地区的盟友,进而拓展与阿富汗民主共和国(由社会主义领导)的外交关系。虽然在1996年至2001年塔利班统治时期,印度与阿富汗之间的关系一度非常紧张,但是印度在卡尔扎伊总统上台后迅速与阿富汗重新建立了良好关系。从那时起,印度便致力于向阿富汗提供20亿美金的援助,而这对通常并不是主要外援提供国的印度来说是一笔显著的数目。

从地理位置上来看,巴基斯坦被印度和阿富汗围绕,因此,其对印度在阿富汗的影响力深感担忧。在1979年12月苏联入侵阿富汗后,巴基斯坦加入反苏阵营,成为对抗苏联部队圣战者的主要训练基地之一。随后,巴基斯坦支持塔利班获得政权,并因本国在边境地区的大量普什图族人而与塔利班保持着密切的关系。由于印度与巴基斯坦之间的敌对关系,一段时间以来,巴基斯坦情报机构一直在阿富汗培养数支针对印度的基层恐怖组织。巴基斯坦将塔利班视为能够帮助其平衡印度在阿富汗的影响力的少数因素之一。同时,印度希望建立一个正常运作的、温和的阿富汗政府,不愿意看到巴基斯坦帮助塔利班加强其在阿富汗的影响力。

印度和巴基斯坦加入上海合作组织为两国进行面对面交流提供了一个新的多边平台,有助于鼓励反恐合作。同时,还可帮助两国建立互信,并维护地区安全和稳定。中国和巴基斯坦之间的特殊关系可以帮助中国在调解冲突以稳定阿富汗局势方面发挥积极的作用。

中国的重要作用

加强地区合作是阿富汗实现和平重建的重要保障。

在2015年3月召开的联合国安理会会议上,中国常驻联合国副代表王民大使强调,没有该地区其他国家的支持与合作,阿富汗问题的解决将无法成功。王民还指出,中国愿意积极鼓励阿富汗通过“一带一路”倡议参与地区经济发展。“一带一路”倡议由中国牵头发起,为中亚、南亚以及东南亚的基础设施项目提供资金。此举可能会为阿富汗的和平发展创造更好的地区条件。

随着北约联军部队撤离阿富汗,该地区其他国家正采取积极措施,通过多级合作机制,在协助阿富汗重建方面发挥主要作用。作为该地区的主要大国以及阿富汗的邻国,中国有能力,也有充足的资源为阿富汗问题的改善和地区的和平稳定做出自己应有的贡献。

陆洋是清华大学国际关系学系的博士后研究员,主要研究南亚政治问题以及中国与南亚各国之间的外交关系。

这篇文章是中国观•观中国Window into China系列文章之一。