围绕伊朗核问题的谈判耗时两年、几经延宕,终于落幕。大国博弈,鹿死谁手,究竟谁是赢家?抛却各方的政治宣传,其实答案简单但又确实:所有人都是赢家。

伊核协议谁是赢家?

伊朗得以保留一定的民用核能力,很大程度上维护了其极其看重的国家尊严。与伊朗核项目相关的国际制裁有望被取消,这带来了伊朗经济复苏的希望。更重要的是,伊朗也希望能借此打开被西方国家孤立的困境,打开全新的外交局面。所以伊朗从此次协议中收获颇多。

赵通
赵通的研究重点为战略性国际安全问题,包括核武器政策、军备控制、防扩散、导弹防御、高超音速武器、热点地区核问题以及亚太安全政策等。
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但美国、欧盟等西方国家也同样受益匪浅。在伊核问题上,时间不在西方国家一方。如果没有此协议,即使继续维持对伊朗的全面经济制裁,西方国家也无法阻止伊朗核能力的不断增长。而军事打击也不能解决问题。对伊朗核设施进行先发制人的打击,只会使伊朗更加有理由公开发展核武器用于自我防卫。即使定点清除式的空袭能够暂时摧毁伊朗的现有核设施,伊朗在空袭后也可以继续重建,甚至大力兴建深埋式的地下核设施,以防范以后的空袭。由此,西方国家需要不断地对伊朗后续核设施进行强度越来越大的打击。如果不想陷入这种长期作战,西方国家就要对伊朗发动以颠覆政权为目的的全面入侵。这对于还没完全爬出阿富汗和伊拉克泥沼的美国来说,是完全不现实的。鉴于此,与伊朗达成外交协议对西方国家来说是解决伊核问题的唯一可行路径。

对于国际社会来说,伊核协议的达成,及时阻止了一场战争的爆发,为地区稳定带来了新的希望。这个巨大的和平红利将由所有人共享。

伊核协议能否阻止伊朗秘密研发核武?

从技术层面来看,伊核协议可以有效防止伊朗在协议期间发展核武。此协议的英文版本长达159页,包含五个技术性附件,建立了一整套空前详细、完备、深入、全面的监督和核查措施。其中不少核查措施是针对伊朗量身定做,其范围和深度远远超过国际原子能机构针对其他无核国家的核查机制。其中最核心的两点,是完全封堵了伊朗可能发展核武的两条技术路线:对于伊朗通过生产高浓铀发展核武的可能,此协议只允许伊朗保留功效最低的第一代离心机,且减少至现有数量的三分之一。伊朗只能保留不超过300公斤丰度不超过3.67%的浓缩铀。并且伊朗所有的相关设施均被置于全面的国际原子能机构核查之下。在此情况下,即使伊朗撕毁协议,开足马力发展核武,也需要至少一年以上的时间才能生产出可以制造一枚核装置的浓缩铀。这个时间足够国际社会采取包括军事手段在内的强力反制措施。而对于伊朗通过对乏燃料后处理提取金属钚发展核武的可能,此协议直接不允许伊朗进行任何后处理的相关活动,包括科研活动。所以两条可能的核武开发路线均被堵死。

在此基础上,此协议还将核查范围一直延伸到核燃料供应链的最上游。从伊朗国内铀矿的开采就开始监督,一直到铀转化设施、离心机部件的生产设施等均处于全面监督之下,有效防止了核原料的非法转移。比此更进一步的是,协议还规定对伊朗的采购渠道进行全面监督。所有与核有关、或可能被用于核设施的材料和部件的进口,都将被全面监督。进一步保证了伊朗很难通过非法采购渠道偷偷发展秘密核设施。

此外,协议允许国际原子能机构对伊朗境内的任何地点进行核查。这样的条款在国际原子能机构的核查协议中史无前例。极少有国家允许对其境内的任何地点——包括与核设施无直接关系的敏感军事设施——进行核查。这是伊朗做出的重大让步。有评论批评说,此协议没有授权国际原子能机构对这些地方随时进行核查。但事实是,即使伊朗对相关国家提出的核查要求有不同意见,在经过最长24天的蹉商之后,无论结果如何,伊朗必须接受核查。也就是说,在最坏情况下,国际原子能机构也可以在提出核查要求的24天之内对伊朗境内的任何地方进行核查。对于国际原子能机构所关注的涉及核材料的违法研发活动来说,伊朗几无可能在短短20多天之内完全清除违法活动的痕迹。这是因为部分放射性物质会扩散入试验场所的土壤、墙壁等周边环境之中,即使把试验场所大规模翻修、甚至拆除重建,也很难完全清除掉留存的放射性痕迹。

总的来看,协议规定的监督和核查机制使得伊朗极难进行秘密的核武研发,为确保伊朗核项目的民用性质提供了高度保障。

伊核协议会不会带来中东核竞赛?

近几年来,与伊朗核能力不断提高的同时,不断有中东的阿拉伯国家也开始发展或计划发展自己的核能项目,被认为是希望以民用核能的名义积累军用核能力,以制衡伊朗的核力量。这种解读不是毫无道理,但所谓中东将陷入核军事竞赛的结论并不能完全成立。

不可否认的是,伊核协议承认了伊朗发展一定民用核能力的权利。需要指出的是,《核不扩散条约》明确保证所有无核国家均拥有发展民用核能的权利,并将其作为《条约》的三大支柱之一。伊朗由于之前没有很好地遵守与国际原子能机构签订的监督保障协议,所以它现在发展民用核能的权利受到了明确的限制。即便如此,很多人仍然担心哪怕允许伊朗发展有限的民用核能力也会引发周边国家大力发展核能;鉴于部分核能技术的军民两用性,这些国家未来的民用核能力将帮助它们成为所谓的“核门槛”国家—即可以利用现有的合法核能力迅速研发出核武。

这种担心不无道理。但试图通过伊核问题这一单个案例来解决“核门槛”问题并不现实。“核门槛”问题反映的是部分核技术存在军民两用性这一内在矛盾。这一内在矛盾在国际核不扩散机制建立几十年来一直无法得到有效解决,连《核不扩散条约》也无法在民用核能力和军事核能力之间划出一条明确的界线。这是国际核不扩散机制的一个深层次缺陷,在伊核问题出现之前就长期存在。比如日本,就是一个通过合法的民用核项目获得一定的“核门槛”能力的例子。所以寄希望于通过伊核谈判这一个案解决“核门槛”国家这个更深、更广、更长期的问题,是不太现实的。

具体来看,核能项目的扩散和核武器能力的扩散之间不存在简单的因果关系。在面临环境污染、气候变化压力的今天,核能作为一种重要的清洁能源,正受到越来越广泛的重视。不仅是中东一些国家,世界上各个地区,甚至非洲、拉美等地区的很多国家,包括很多中小型发展中国家都在引进核能。民用核能受到广泛重视,是全球范围内的总体趋势,不是中东地区特有的现象。

其次,即使中东地区国家纷纷发展核能,他们借此而发展核武能力的可能性也很小。一个重要的原因是国际范围内核不扩散的规范越来越牢固。几十年前,国际核不扩散的规范尚未完全建立,发展和拥有核武器还在一定程度上是国家荣耀和民族自豪感的重要来源。但现在核不扩散的规范已相当明确,《核不扩散条约》规定的核武器国家之外的任何国家再试图发展核武器都会被视为大逆不道,被国际社会所孤立并陷入外交困境,其国际地位也会一落千丈。鉴于此,已有部分中东国家,比如阿联酋,明确放弃发展较为敏感的铀浓缩和后处理能力,目的之一就是主动向国际社会表明没有发展军用核能力的意图。

更为重要的是,随着技术的发展和经验的积累,国际社会发现秘密非法核设施的能力不断完善。国际原子能机构在几十年的核查实践中积累了大量经验并拥有越来越先进的技术手段。世界上一些主要国家利用“国家技术手段”,通过高端的情报搜集设备使得非法核活动更难以隐藏。此外,高度发达的信息通讯技术使得每一个人都在无意中成为信息贡献者。很多人用手机随手拍摄的施工车辆和建筑物会包含有敏感设施的信息,上传到网络之后形成大量的潜在情报源。这些海量数据被专门收集分析之后形成所谓的“开源情报”,进一步加大了发现非法核活动的可能。因此中东其他国家很难通过发展民用核能项目偷偷研发核武。

伊核协议的未来实施前景?

协议的达成并不意味着将来一定能够顺利实施。但从宏观层面来看,目前存在以下积极因素:

首先,此次谈判旷日持久,各方投入巨大,多次处于“谈崩”边缘,能够在最后成功地弥合分歧,达成协议,极其不易。而且历史上已有多次谈判失败的先例,这次能够最终谈成,各方都花费了极大心血,也因此更有动力维护协议的顺利实施。

第二,美国国会的态度是协议能否实施的重要因素,但美国国会在此议题上的实际制约力有限。国会虽有长达六十天的审议期,但如想通过任何法案或者决议来阻挠协议,反对方必须同时在参议院和众议院获得三分之二以上的支持票。否则奥巴马总统可以动用否决权否决掉国会的干扰,而且他已经坚决地表示将会使用否决权。从当前参众两院议员的态度来看,共和党极难同时在两院拿到三分之二以上的多数票。所以虽然目前来自国会一些议员的质疑声音很高,但国会最终难以施加有效干扰。

第三,此协议在国际上已经获得广泛支持。联合国安理会已经迅速通过决议,充分支持此份协议。国际社会也表现出明确的支持态度,甚至包括在中东地区对伊朗关系最紧张的阿拉伯国家,如沙特、埃及、土耳其等国,也均对协议表达了积极的官方态度。由此,以色列作为唯一坚持强硬反对的国家,在伊核协议问题上面临空前孤立。

最后,对协议的反对者迄今为止没能提出任何可行的替代性方案。正如前文提到的,如果不采纳此份协议,无论是继续维持严苛的经济制裁、还是发动军事打击,都无法有效阻止伊朗继续提高核能力,而且还会带来更广泛的恶劣后果。因此,反对者尽管在努力表达不满,却无法承担阻止协议实施的巨大后果。

尽管有上述积极因素的存在,伊核协议的实施也绝不会一帆风顺。由于长期的基于意识形态的偏见,美国国内以共和党为主的保守派和以色列的强硬派对伊朗当前这个政教合一的政权抱有根深蒂固的不信任感。他们发自内心地认为伊朗会不择一切手段地违约和欺骗。在这种草木皆兵、极端怀疑的心态下,任何技术层面和操作层面的小问题、或者有关伊朗核设施的不切实情报,都会被捕风捉影地放大与过度解读。这种误读如果再经过媒体不够专业与客观的报道,很快就能影响国内甚至国际公众的看法,迅速恶化政治氛围。这种情况如果出现,即使当事国的政策团队希望认真执行协议,也将面临不可逾越的政治困难。1994年达成的有关朝鲜核能力的框架协议最终没能成功实施,就有这方面的部分原因。

伊朗与西方关系的全面改善?

伊核协议的达成并不意味着伊朗与美国、欧洲等西方国家关系的迅速改善。奥巴马总统在协议达成后多次强调,这份协议“不是基于信任,而是基于严密的核查”。说明美国并不是抱着借此增进与伊朗的互信、全面改善与伊朗的政治关系的目的参与谈判的。对于西方国家来说,谈判仅仅是为了解决对伊朗核能力的限制问题。

在非核领域之外,伊朗与西方国家在一系列重要问题上存在重大分歧。伊朗对叙利亚阿萨德政府的支持、对黎巴嫩真主党的支持、对以色列的敌视、其本身政教合一的政体、和其人权政策等,都是受到西方国家长期批判和抵制的,难以在短期内全面调合。此外,这份协议仅仅实现了对伊朗核能力的限制。与核项目不直接相关的导弹能力,虽然一直是令西方国家担心的另一重大安全威胁,却没有受到限制。 这是未来伊朗与西方安全关系的一个潜在炸弹。

由于西方国家在谈判中对伊朗做了部分让步,允许伊朗保留一定的民用核能力,美国需要考虑对地区盟国进行相应的安全补偿,以维护地区平衡。所以,美国不但不能过分减少对地区盟国的军事支持,反而要在一定程度上加强对以色列及海湾国家的安全承诺和军事合作。美国的这种平衡如果拿捏不好,反而又会增强伊朗的不安全感。伊朗的革命卫队及其他国内保守势力有可能会借此推动强化军事投入,加剧地区军事竞争与对立。

总体来看,虽然今后伊朗和西方国家在合作打击伊斯兰国等方面有进行功利性合作的空间,但他们全面改善关系的前景并不乐观,并充满了不确定性。

美国腾出手来对付中国?

从整体来看,伊朗协议的达成与实施,符合中国的利益。虽然中国在经贸与投资方面将面临来自欧洲、美国、亚洲其它地区的更激烈竞争,但与核相关的经济制裁的解除,还是为我国带来了更多的经济机遇。

长期以来,中国与伊朗的很多正当经贸往来受到干扰,一些与伊朗开展经贸合作的企业和个人至今仍受到美国等国家的单方面制裁。鉴于中伊经济的巨大互补性,伊核协议的实施将为中国更公平、自由地与伊朗发展正当经贸和投资合作带来便利。中国也可以与伊朗及其他地区国家进一步发展全面的外交、政治、军事合作关系,发展包括反恐和打击极端主义在内的安全合作。

但协议达成后,有些人提出质疑,奥巴马政府对谈判投入了巨大精力、并对伊朗做出部分让步,是不是主要想腾出手来,对付中国?从几个方面来看,这种过于冷战思维式的解读并不完全合理。

首先,美国对伊核问题的重视,主要还是因为其对美国本身的重要性。伊核问题是美国长期最为头疼的安全难题之一,并且拖得越久对美国越不利。这次难得美国和伊朗政府均由比较自由派的总统执政,愿意通过政治途径解决问题,美国自然不愿放过这种极其难得的机会。

其次,美国国内的讨论也经常提到,其亚太再平衡的实施不能以减少对中东地区的关注为代价。这也是为什么白宫将“重返亚太”改为“亚太再平衡”的一个重要原因。事实上,美国也无法大量减少对中东的投入和关注。中东地区作为石油出口地的重要性虽然在下降,但其作为伊斯兰恐怖主义、极端主义温床的重要性却在上升。在恐怖主义仍然是美国头号现实安全威胁的情况下,美国不可能从中东脱身。伊核协议达成后,美国又不得不做出对以色列和阿拉伯国家加强安全补偿的姿态,短时间内也无法减少对地区军事支援和合作的投入。

退一步讲,即使伊核协议客观上使得美国有更多精力关注亚太事务,也并不一定加剧美国与中国之间的对抗。从核武器扩散的角度来看,与伊核问题并列构成对美国安全最大挑战的地区核危机是朝核问题。在美国集中精力解决伊核问题的同时,美国对朝核问题采取了名为“战略耐心”的不作为政策。这种政策导致朝鲜的军事核能力迅猛发展,因此受到国内国际越来越激烈的批评。在朝核问题上,中美两国是有合作空间的。从中国大国外交的角度,应该积极引导美国把它的“多余精力”投入到与中国合作,共同推动朝核问题的政治解决,而不是用于与中国对抗。这是中国展现外交智慧的机会。

在伊核问题中,欧盟其实是重大利益关切方,因为伊朗的导弹可以直接打到欧洲。相比美国来说,伊朗对欧洲其实是更直接的安全威胁。所以欧盟在推动谈判方面表现得非常积极,在美国和伊朗之间起到了协调矛盾的作用。

同样的,在朝核问题中,朝鲜在中国的家门口,其核武能力及其带来的地区动荡有损中国安全利益。中国也可以利用这个机会积极协调美国与朝鲜重新加强对话,争取尽早通过政治途径解决朝核问题。

伊核协议对朝核问题的借鉴?

此次伊核协议达成,对朝核问题的直接借鉴作用有限,主要原因是两者的性质完全不同。

伊朗尚未发展出核武器,也一直明确表示绝不发展核武,所以伊核谈判的焦点是如何限制伊朗的民用核能力,而不是能否允许伊朗拥有核武器的问题。但朝鲜早已拥有核武器,并一再表示坚决不放弃核武,还把其核武器国家地位写入宪法,表示出在拥有核武器方面毫不妥协的决心。所以对于与朝鲜的谈判来说,如果让步过小,坚持要求朝鲜放弃核武器,则可能难有成果。但如果让步过大,允许朝鲜以某种形式保留一定的军事核能力,则将对国际核不扩散机制构成致命冲击。所以朝核问题的解决难度远超伊核问题。

其次,伊核谈判仅仅围绕伊朗的核能力。但朝鲜发展和拥有核武器的直接原因是美国不愿意主动改善与朝鲜的政治关系、不愿意改善朝鲜的安全环境。所以针对朝鲜核能力的谈判,不可能仅仅局限于核问题本身,而是需要一个能够同时解决相关政治问题的一揽子解决方案。两者的范围也大不一样,所以借鉴作用有限。

即便如此,伊核协议的达成,仍然对朝核问题的解决具有不可忽视的积极影响。首先,伊核谈判的成功向朝鲜表明,即使是与美国严重交恶数十年的国家,也能够平等地与美国等西方国家进行谈判,并获得比较公平的结果,较好地捍卫自己的核心国家利益。这将有助于增进朝鲜与美国开展对话的信心。

此外,各方在伊核谈判中展现出了“向前看”的积极态度。之前披露的信息表明,伊朗在2003年之前曾进行过一些可能被用于核武器研发的科研活动,围绕这些活动的具体内容、性质和目的的争论曾一度成为伊核谈判中的重大障碍。但在最近一年多的谈判中,各方没有让这些历史问题过多地阻碍针对伊朗现有和未来核能力的谈判,促进了最终协议的达成。同样,在朝核问题的讨论中,各方也应该避免过多追究类似“上次谁先违约”这样的历史性问题,而更多关注对现有问题的解决和未来方案的安排。伊核谈判中所体现出的“向前看”的态度,对朝核问题的解决也有积极的启示意义。

在美国政府对朝“战略耐心”政策广受诟病的情况下,奥巴马应该借着伊核谈判成功的东风,乘胜追击,争取在朝核问题上也有所突破。这才不会辜负了那枚提前授予他的诺贝尔和平奖章。

本文最初发表于《FT中文网》。