“一带一路”是链接东亚经济圈与欧洲经济圈之路,更是带动沿线众多发展中国家实现共同繁荣之路。在中国三部委公布的“一带一路”倡议中,尽管并没有明确提及发展中国家的角色,但分布在“一带一路”沿线的大多数国家均属于发展中国家,包括分布在东南亚、南亚、中亚、西亚、北非、中东欧等地区的国家,以及作为其延伸的非洲、南太平洋诸岛国和拉丁美洲各国等。“一带一路”不仅是沿线国家的区域公共产品,更是造福于整个世界的全球公共产品,如果没有广大发展中国家的参与,“一带一路”也无从谈起。同时,从发展中国家在中国外交中的地位来说,巩固和发展同发展中国家的关系,历来是中国对外政策的出发点和落脚点,自新中国成立以来,中国就形成了一系列永远与第三世界同呼吸、共命运的独特外交传统。

在十八大政治报告中,对中国的国家定位做出了明确的界定,认为“我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变,”在处理与广大发展中国家外交关系上,“中国致力于缩小南北差距,支持发展中国家增强自主发展能力”,“我们将加强同广大发展中国家的团结合作,共同维护发展中国家正当权益,支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权,永远做发展中国家的可靠朋友和真诚伙伴。”所有这一切均表明,发展中国家在中国外交全局中的战略基础地位更加重要,“一带一路”也是中国与发展中国家共同发展之路。如何在推进“一带一路”建设中加强与发展中国家的团结合作,切实处理好各方面的问题和挑战,是中国与发展中国家外交的重要课题。

一、发展中国家是“一带一路”的薄弱环节

赵可金
赵可金是中国外交政策和公共外交领域的专家,他在清华—卡内基全球政策中心主管的项目重点探讨中国的全球治理与公共外交。
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为什么要在“一带一路”倡议中重视广大发展中国家?这是由发展中国家的地理位置、政治属性和社会发展阶段所共同决定的。在地理位置上,这些国家大多地处南方,地域辽阔,人口众多,有着广大的市场和丰富的资源,在经济、贸易、军事和政治上都有着举足轻重的战略地位。在政治属性上,广大发展中国家在历史上是发达国家竞相争夺的殖民地和附庸国,遭受过帝国主义列强的侵略和压迫,在欧美发达国家创制的国际政治经济体系中,广大发展中国家处于十分不利的地位,长期受不公正不合理的国际秩序制约,经济社会发展缓慢,被称为资本主义发展的“外围地带”或“边缘地区”,有着推动国际政治经济秩序改革的热情和积极性。从社会经济发展阶段来看,发展中国家泛指那些在经济、社会方面发展程度较低的国家,尽管实现了政治独立,但仍然面临着艰巨的经济发展和民生改善的任务,在经济上仍然不完全独立,是一些事实上的半独立国家。因此,发展中国家是“一带一路”的薄弱环节,推进“一带一路”,重点和难点都在广大发展中国家,只有广大发展中国家发展起来,“一带一路”才能贯通,共同发展的利益共同体、命运共同体和责任共同体才能建立起来。

首先,“一带一路”是共同发展之路,只有实现发展中国家的共同发展,才能贯通“一带一路”。

自近代以来,随着西方世界的兴起,整个世界步入了资本主义制度主导的新阶段,在历史上,南方发展中国家大多数是北方发达国家的殖民地和半殖民地,备受北方国家的压迫和剥削,长期处于贫穷落后的为开发状态。究其原因,殖民地和半殖民现象是现代资本主义制度发展的产物,殖民体系的实质是不公正的国际资本主义体系和不合理的国际分工体系。资本在世界范围运动的过程中,按照自己的利益和意图规划世界秩序,是广大发展中国家贫穷落后的深层社会经济根源。因此,要想打通“一带一路”,最主要的还是在广大发展中国家打通各种“断头路”,建立起发达国家、新兴经济体和发展中国家之间互联互通的桥梁,实现发达国家和发展中国家的共同发展。早在20世纪80年代,中国领导人邓小平就将发展中国家提升到南北关系的人类发展战略高度去认识,认为“国际上有两大问题非常突出,一个是和平问题,一个是南北问题。还有其他许多问题,但都不像这两个问题关系全局,带有全局性、战略性的意义”,而南北问题是“当今世界上真正大的问题,带全球性的战略问题”。中国之所以提出“一带一路”的倡议,就是在自身发展起来后,努力为解决全球重大问题承担更多责任,提供公共产品。

其次,“一带一路”也是团结合作之路,只有促成发展中国家的团结合作,才能真正推动“一带一路”沿线国家的互联互通。

正因为不合理的国际政治经济秩序是造成发展中国家贫穷落后的根源,所以广大发展中国家从二战后就致力于加强团结合作,开展维护自身合法权益的抗争。二战后,为谋求发展独立的民族经济和争取合法权益,广大发展中国家先后组织了不结盟运动、七十七国集团以及建立了石油、咖啡、花生和可可等输出国组织,采取集体行动稳定原料价格,开展南北对话和南南合作,联合推进国际政治经济新秩序的改革。由于北方国家的抵制,且南方国家面临资金、技术和债务等复杂问题,自20世纪80年代以来进展缓慢,但斗争一直在持续。从这个意义上来说,“一带一路”是此前发展中国家联合自强与团结合作的继续,不过是一种互联互通的路线进行,而不是片面强调反对不合理国际政治经济秩序。“一带一路”将发展中国家团结合作的重心从民族解放斗争和反帝、反殖、反霸转移到推进彼此之间的互联互通,通过加强团结合作,推进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通,释放发展中国家资源优势、劳动力价格低廉优势和市场优势,将其转化为推动发展中国家发展的强大动力。以中国为代表的新兴经济体国家的实践已经在这方面积累了丰富的经验,走出了一条不同于西方现代化道路的新道路,只要广大发展中国家从本国国情出发,加强团结合作,创造性地探索共同现代化的新道路,就一定能够逐步摆脱贫困落后面貌,真正打通“一带一路”共同发展之路。

最后,“一带一路”更是联合自强之路,只有发展中国家协调行动,“一带一路”才能在世界舞台上更具战略影响力。

从全球战略格局来看,发展中国家往往处于牵一发而动全身的重要战略位置。过去在冷战期间,发展中国家是美苏角逐的“中间地带”,美苏双方在世界范围内展开角逐,发展中国家是角逐的焦点之一,引发了众多的“代理人战争”,对美苏双方而言,在没有获得在发展中国家竞争优势的前提下,是不可能发动面对面的战争的。冷战结束后,全球化不胫而走,发展中国家作为冷战争夺焦点的战略地位下降,但作为全球化战略通道的战略地位上升,很多国家地处国际战略通道所在地,比如西亚北非国家、东南亚国家、巴拿马运河周围的拉美和加勒比国家,它们虽国力较弱,但其外交偏向直接反映着国际战略格局的走向,具有十分重要的风向标意义。长期以来,发展中国家被纳入某些国家的霸权控制下,一些战略通道被一些国家作为实施霸权的手段,从而勾画了世界战略地图。相比之下,“一带一路”更强调开放合作和互利共赢,强调通过推进互联互通将发展中国家联合起来,寻求利益契合点和合作最大公约数。一旦这一目标实现,广大发展中国家在一些重大战略问题上采取协调行动,对于世界战略格局都会产生重大影响。

显然,尽管广大发展中国家是“一带一路”建设的薄弱环节,受到现有政治、经济和战略结构的制约,但一旦“一带一路”取得突破,反过来就可以壮大发展中国家在世界政治经济中的影响力,从而真正推动国际体系和国际秩序向着公正合理的方向发展。

二、重在构建“品字型”互联互通

“一带一路”难点在发展中国家,要想从根本上改变发展中国家贫穷落后的社会面貌,实现互联互通的梦想,需要巨大的投入和长期的努力,应该如何着手呢?时下,国内对“一带一路”的讨论要么过于宏观,仅仅对“一带一路”进行战略规划和路线论证,要么则过于具体,在一些具体项目和方式方法的鸡零狗碎上争论不休,缺乏将战略眼光与实施细节相结合的中观研究,在推进过程中容易造成错位和脱节问题。只有将宏观的倡议构想与微观的实施细节不断拉近,并逐步缩小其鸿沟,才能真正将“一带一路”建设推向深入,减少失误。从中观角度来看,当今和今后“一带一路”在发展中国家的推进需要重视构建亚洲区域一体化、非洲一体化与拉美一体化之间良性互动的品字型互联互通体系。

一是推动亚洲区域互联互通。

亚洲区域互联互通是“一带一路”建设的主体工程,也是“一带一路”倡议中最难的,因为亚洲最显著的特点是多样性,该地区地处海陆交界、族群混居、宗教交汇的密集地带,历史矛盾盘根错节,经济社会发展差异很大,社会制度和发展道路迥异,自古以来就很难实现完全统一。推进亚洲区域互联互通,要充分考虑到不同的国家和地区关注问题的侧重点不同,不可能存在放之四海而皆准的万灵药,需要确立多元思维,针对不同地区采取不同的思路,积极稳妥地推进周边互联互通。在东北亚地区,要妥善处理好冷战遗产的影响,致力于维护朝鲜半岛和平稳定大局,积极运筹朝鲜半岛六方会谈与中日韩自贸区建设,共建东北亚地区“和平之窗”。在东南亚地区,要充分考虑地区各国的多样性,推进“21世纪海上丝绸之路”建设、泛亚铁路建设和妥善处理南中国海争端,共建东南亚地区“发展之海”。在南亚地区,要抓住中国与印度两大亚洲经济发动机合作发展的机遇,加强中俄印战略协调和务实合作机制与“中印缅孟经济走廊”、“中巴经济走廊”建设,跨越喜马拉雅山的天然屏障,开辟第三条欧亚大陆桥,共建南亚地区“合作之山”。在中亚地区,要大力加强中俄战略协作伙伴关系,努力推进上海合作组织和“丝绸之路经济带”,共建中亚地区“共赢之路”。随着“一带一路”在亚洲不同区域的延伸,一个连接亚洲不同部分的互联互通体系也逐步建立起来,进而要求在体制、机制、管理、规范、文化、价值观等深层领域互联互通,一个共同的亚洲身份认同、区域经济架构和区域安全架构的基础就得以确立起来,这可能是实现亚洲持久和平、共同繁荣的一条可行道路。

二是加强亚非拉跨区域协调。

亚洲在“一带一路”建设中打头阵,但“一带一路”不能止于亚洲,需要将亚洲、非洲、拉丁美洲和南太平洋等各区域链接起来,推进跨区域的协调。在历史上,二战后面对西方殖民统治的压力,亚非拉民族解放运动如火如荼,一度召开了亚非会议,确立了团结、友谊、合作的“万隆精神”,对推动非殖民化进程发挥了积极作用。后来,亚非拉发展中国家通过不结盟运动、七十七国集团、南南合作和南北对话等各种形式,在国际政治经济新秩序改革问题上协调立场,统一行动,也取得了一些重要进展。冷战结束后,全球化发展势头强劲,发展中国家在全球化浪潮中日益被边缘化,除了一些发展中国家抓住机遇,通过积极有效的政策改革崛起为新兴经济体国家外,大部分发展中国家深陷历史恩怨、部族矛盾、教派纷争等复杂的社会矛盾中,历经战乱、动荡、贫困、停滞乃至恐怖主义肆虐的打击,始终没有走上国家和平发展的正常化轨道。当欧美发达国家遭受全球金融危机打击后,以华盛顿共识、民主输出和人道主义干涉为主要内容的外部力量开始退出,亚非拉发展中国家面临着新的发展机遇。此时,中国提出“一带一路”的愿景倡议,对推动亚非拉跨区域协调是一个机遇。2015年4月,国家主席习近平赴印度尼西亚出席亚非领导人会议和万隆会议60周年纪念活动,从战略高度、全球视野出发,强调一要深化亚非合作,对接发展战略,加强基础设施互联互通,化经济互补性为发展互助力,构建宽领域、多层次、全方位合作新格局。显然,尽管习近平主席没有明确提及“一带一路”,但关于加强亚非国家、南太及其其他地区发展中的团结合作的想法本身就包含着“一带一路”建设的内容,亚非拉跨区域协调是以构建命运共同体为统领,以推进“一带一路”建设为依托,以加强发展中国家团结合作为主线的外交大思路,也是拓展南南合作、推进南北合作和推动建设公平公正、包容有序的国际经济金融体系的指导理念,对构建以合作共赢为核心的新型国际关系形成了战略指引,对国际格局的演变方向也将产生重要和积极影响。

三是加强金砖合作的带动作用

推进亚非拉“品字型”互联互通体系不可能平行用力,必须积极发挥亚非拉地区大国的作用。自2008年5月起,一个包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非在内的金砖国家合作日益引起世界的关注,在推动国际经济改革、实现经济社会包容性发展以及一系列国际和地区议题上达成广泛共识,金砖国家合作机制正在凸显出日益强大的竞争力。目前,金砖国家合作平台建设发展迅速,已经初步建立起了以领导人会晤为核心,以高级事务代表、外长、财长、央行行长、协调人、常驻多边机构使节等会晤为支撑,以智库会议等为辅助的制度性框架,合作机制化已初步成型。与作为发达经济体俱乐部的G7不同,金砖国家合作在本质上是新兴的发展中经济体,一切都在发展变化之中,转型与变革是金砖国际合作的主题,故而金砖国家合作应该贯彻开放性合作的思维,不能将金砖合作仅仅看作是金砖五国的合作,尤其是不能将其狭隘地理解为五国中央政府之间的合作,其着眼点应该是通过五国带动五个地区的其他发展中国家共同参与合作,将遍布在亚非拉的广大发展中国家带动起来,实现更多国家的合作共赢。同时,金砖国家中央政府之间的合作也只是抓手,真正的着力点是通过中央政府的顶层设计和外交驱动,充分激发社会各界之间优势互补的积极性和创造性,促成金砖国家深层合作的强大动力。要通过建立金砖国家地方政府之间的友好关系,推动地方政府之间的务实合作,逐步将金砖合作向纵深发展。要通过创造条件,推动企业、媒体、大学、智库等社会各方面的合作,为金砖国家合作夯实坚实的社会基础。不难看出,金砖合作是“一带一路”建设的一个重要载体,应该将“一带一路”倡议纳入金砖合作的框架,借助金砖合作来带动亚非拉品字型互联互通伙伴关系的发展,为“一带一路”建设助力。

三、如何推进发展中国家的团结合作

在建设“一带一路”过程中,在强调巩固与加强与发展中国家传统友谊的同时,也要推动发展中国家开展平等互利的合作,与一批发展中国家建立多种形式的伙伴关系,共同致力于推动国际关系民主化和发展模式多样化,为中国与发展中国家的关系提供了强劲的发展动力。特别是随着中国综合国力的快速提升,中国不仅以一个发展中国家的面貌出现在世界舞台,更要以一个新兴发展中大国的角色履行相应的国际责任,在参与国际事务中代表和维护发展中国家的正当权益,不仅要做患难与共的可靠朋友,更要做互利共赢的真诚伙伴,不断提高发展中国家的代表性和发言权。

首先,加强双边交流,促进务实性合作。

广大发展中国家能源资源丰富,发展速度很快,优势互补,有广阔的合作潜力。2012年,中国对新兴市场和发展中国家进出口快速增长,与2007年相比,占进出口的比重提高6.2个百分点。其中,与巴西、俄罗斯、印度和南非等国家的进出口额分别增长188.5%、83%、72%和327%。因此,中国与新兴经济体要抓住机遇,扎实推进各领域中的务实合作,不断深化彼此的真诚伙伴关系。在政治上,加强高层交往,相互尊重和照顾对方核心关切,妥善处理两国间存在的问题和分歧,深入交流彼此治国理政的经验,共同探索符合本国国情的发展道路。在经济上,加强宏观经济政策协调,引导贸易、投资、基础设施建设、科技进步等领域的合作,大力推动建设全球发展伙伴关系,促进各国共同繁荣和互利共赢,增强抵御国际经济风险的能力。在社会文化上,加强双边人文交流,推动教育、科技、文化、体育、卫生、青年、妇女、地方等各层次和各领域的交流,增进彼此相互理解,为发展国家间真诚伙伴关系夯实社会基础。

其次,加强多边协调,促进机制化合作。

作为经济快速发展的新兴经济体,中国与印度、巴西、南非、土耳其、印尼、阿根廷等其他新兴发展中大国面临着共同的发展任务,也面临着发达工业国家在气候变化、环保标准、劳工标准以及一系列不合理的国际治理机制的压力,有深厚的合作基础。要大力加强新兴经济体的多边协调,推进机制化合作。近年来,新兴经济体之间的多边合作非常活跃,存在着每年一度的中俄印三国外交会晤机制,中国、印度、巴西、南非组成的“基础四国”机制,中俄印巴南的“金砖国家合作机制”,以及中国、巴西、墨西哥、印度和南非组成的发展中五国领导人会晤机制等,所有这些多边合作机制对于增进彼此合作,化解西方压力,营造良好的国际环境都发挥了很好的作用。当然,中国与新兴经济体之间的合作不是同盟关系,也不是集体安全,是一种互利共赢的机制化合作。要本着相互尊重、合作共赢的精神,不断为机制化合作注入新的内容,提升合作水平。

再次,保持顺畅沟通,提升多边话语权。

作为发展中大国,中国在多边国际场合要坚定不移地站在发展中国家一边,代表发展中国家的立场,为发展中国家争取更多的合法权益。在地区和国际热点问题上,中国应从世界和平与发展的大义出发,反对霸权主义和形形色色的新干涉主义,推动国际关系民主化和发展模式多样化。在全球事务治理上,中国要以更加积极的姿态参与国际事务的处理,在国际事务中积极发挥负责任大国作用,维护国际公平正义。在应对气候变化、贸易摩擦、金融改革等问题上,要与其他新兴经济体保持密切的磋商,协调立场,设定议题,增加发展中国家在国际事务中的代表性与发言权,一道推动国际体系和国际秩序朝着公正合理的方向发展。特别是支持联合国、二十国集团、上海合作组织、亚太经合组织、金砖国家等在全球和地区事务中发挥更大作用,让新兴经济体在其中扮演更大的角色,推动建立更加均衡的全球发展伙伴关系。

总之,发展中国家是“一带一路”建设的薄弱环节,“一带一路”建设的难点和重点都在发展中国家,只要在发展中国家实现了突破,“一带一路”就取得了实质性进展。由于广大发展中国家地域辽阔,国情多样,且伴随着多种社会矛盾,要想实现“一带一路”在发展中国家取得突破,必须大力加强亚非拉“品字型”互联互通体系建设,特别是通过加强金砖国家合作机制,充分发挥地区大国的区域带动作用,通过金砖国家合作机制的构建,推动亚非拉地区大国的协调,为推进南南合作和南北合作提供动力。尤其是在外交上,要在推动“一带一路”建设过程中,不断加强发展中国家的团结合作,不仅要做患难与共的可靠朋友,更要做互利共赢的真诚伙伴,不断提高发展中国家在国际事务中的代表性和发言权,这也是“一带一路”建设的最终落脚点。

本文最初发表于《中国网》。