“一带一路”沿线国家是传统地缘政治和民族、宗教、文化、制度等众多矛盾盘根错节的地区,也是当今世界安全问题最为严重的地区,包括阿富汗、巴基斯坦、伊拉克、叙利亚、也门、乌克兰等当今世界热点均处于这一区域,一些地方不仅战火纷飞,冲突不断,而且也是民族恩怨、教派冲突和恐怖主义肆虐的地方。在此种高危险地区推进“一带一路”建设,安全问题是各方面必须面对的最重要挑战。在中国政府提出的“一带一路”倡议中,尽管并没有明确提及如何解决安全挑战问题,但安全问题却毫无疑问贯彻“一带一路”建设始终。近年来,随着中国“走出去”的步伐不断加快,中国海外企业和公民的安全问题,越来越多的中国人到世界上去经商、投资、务工、旅游、求学,中国公民的海外安全风险问题已经成了世人瞩目的一个焦点,绑架、扣留、诈骗、车祸、海难、恐怖袭击、劳务纠纷……这些词语,越来越为海外的中国公民所熟悉。随着“一带一路”建设的推进,如何保障中国海外公民和法人的人身财产安全问题,越来越成为“一带一路”建设中必须高度重视的重大课题。

一、“一带一路”,安全第一

从目前中国公民前往的地区来看,大多数集中在亚洲和周边地区。根据2014年的数字,中国公民有89.5%前往亚洲地区,其中,港澳台地区占了70.4%;其他地区中欧洲为3.5%;非洲为3.0%;美洲为2.7%;大洋洲为1.1%;其他地区为0.2%。总体来看,欧美日等发达经济体的安全系数总体较高,而“一带一路”沿线国家和地区,由于法制不健全、局势动荡、恐怖活动频发、社会治安环境恶劣、黑社会犯罪组织活动猖獗,中亚、南亚、中东、非洲、东欧和拉美等地均存在不同程度的安全威胁,中国公民和法人经常面临人身安全的挑战,据2014年世界旅游城市联合会和独立调查机构益普索(Ipsos)发起了一份在线的调查显示, 41.32%的中国公民表示担心自己的人身安全问题,在前往东南亚旅游的顾客中,这一担心尤为明显:73.65%的中国游客为了防范旅游过程中可能出现的种种风险,选择购买旅行保险服务。

赵可金
赵可金是中国外交政策和公共外交领域的专家,他在清华—卡内基全球政策中心主管的项目重点探讨中国的全球治理与公共外交。
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与中国公民旅游的反应类似,境外中资企业面临的挑战更加严峻。作为一个较晚推行经济走出去战略的国家,很多中国企业将投资对准了非洲、拉美等资源丰富但形势相对动荡、西方国家不敢进入的国家和地区,承担了比欧美国家更严峻的战乱、疾病和政治不稳定等风险。近年来,中国企业在海外多次遭遇袭击事件,以中石油为例,2012年,它的海外油气投资项目发展到了30个国家,技术服务业务分布50多个国家。这些国家和地区中,有32个国家和地区被国际安保机构和外交部认定为较高风险级别,安全环境十分恶劣,严重影响了中石油海外项目的正常生产,对中国员工的人身安全造成极大威胁。利比亚撤侨事件更是充分表明,境外中资企业的安全威胁已经不再遥远,海外华人从过去的无辜受害者,变成了恐怖分子袭击的直接目标。在利比亚撤侨事件中,我国企业损失的经济惨重更是惨重,给我国造成了不下210 亿美元的高额损失。很显然,到目前为止,尽管各方面对“一带一路”建设的热情很高,中国公民、企业、政府和社会实际上都没有做好应对各种安全风险和挑战的充足准备,作为一个迅速国际化的国家,中国不能回避“一带一路”的安全挑战,必须直面挑战,建立立体化的安全保障体系。

安全是一个发展变动的概念。在英文中,“安全”是“security”,主要指免于受任何侵害和威胁的状态。传统上,人们对安全的理解主要是指以政治和军事安全为主要内容的传统安全。冷战结束以后,随着两极对抗格局的崩溃,军事因素在国际关系中的地位相对下降,全球化的快速发展、全球性问题的出现和相互依存程度的加深,使国际社会面临着更复杂的安全挑战,人们的安全观念正在发生重大转变。安全内涵不仅包括传统的军事安全,还包括经济安全、文化安全、环境安全和信息安全等更为广泛的内涵,在范围上,安全的内涵也越来越超越一国国界之局限,具有了国际安全、地区安全、全球安全乃至人类安全的复杂内涵。因此,随着“一带一路”建设的推进,中国面临的安全挑战也发生了两个方面的重要变化:

一是威胁的外部性转变为威胁的内部性。“一带一路”加快了中国国际化进程,安全风险已经呈现出一种全球化的趋势,跨越了生产和再生产,跨越了国家界限,成为一种带有新型的社会和政治动力的非阶级化的全球性风险,威胁正在从国外挑战转变为国内挑战。此种风险和安全威胁的内部化使得民族国家无从控制,也无从由它来化解此风险可能带来的不良后果。随着“一带一路”互联互通的推进,国外安全威胁也因为互联互通而变得更加便捷,来自中亚地区的国际恐怖主义、政治分离主义势力等也因获得互联互通的便利而更加顺利地进入中国境内,成为中国国家安全面临的严峻挑战。因此,“一带一路”建设使得中国既不能将社会生活限定于边界之内,也不能在本国边界范围内解决社会生活中由于风险所带来的困难,国内安全与国际安全愈发难以区分,即使不存在来自外部的威胁,中国也会面临来自内部的安全威胁,此种安全威胁可能有着复杂的国际根源。国家安全威胁的存在与否,取决于相对何种议题领域或者针对特定事件。“一带一路”推动中国日益卷入到一个相互依赖的国际网络之中,国家安全将越来越多地被纳入开放的国际安全体系之中,国家安全的威胁往往是受制于特定的社会环境条件,是相对而言的威胁,越来越具有不确定性的一面。在这种情境下,任何孤立的、保守的和追求绝对的安全不仅不能确保国家的现实安全,而且将丧失国家安全的未来。

二是安全的自助性转变为安全的互助性。“一带一路”模糊了国家的边界,也消解了传统上因国际无政府状态导致的安全困境压力。在传统安全观看来,国际无政府的存在,必然导致国家间的竞争和冲突,国家必须通过自助来维护自己的安全,国家只有通过自身的努力才能获得安全。“一带一路”通过推进沿线国家的互联互通,推动沿线国家的个体安全发展为系统安全、集体安全,使影响安全的因素进一步多样化、复杂化,安全具有综合性和系统性的特征,安全的国际化、地区化趋势增强。由于各国之间的相互依存加深,时空距离拉近,世界、地区和国内事务的透明度和关联度增强,安全问题具有了更加广泛的普遍性和相关性,一国或一个地区的安全需以它国及其他地区的安全为条件,安全只能是各国、各地区和全球的普遍安全,国家安全、地区安全、国际安全密不可分。同时,随着全球经济的日益区域化、一体化,世界经济政治化和政治关系经济化趋势发展,由市场力量主导的经济安全等问题,有时比国家权力主导的政治安全和军事安全问题显得更突出、更具有深远影响力。国家权力和市场力量同时推动安全问题的解决,其中市场力量对安全的影响上升。由此可见,国家安全的维护不能只依靠国家自身力量,军事安全也不一定是维护国家安全的最强有力的手段,国与国之间的安全关系再不是“胜者为王、败者为寇”的关系了,而是一损俱损、一荣俱荣的关系。

“一带一路”带来的沿线国家之间在安全特性的上述变化,要求维护国家安全的理念和哲学发生调整。安全威胁的内部性要求国家安全维护内容必须具有综合性,必须涵盖政治、经济、文化、生态、信息等各个领域;国家安全的互助性则要求国家安全维护方式必须具有复杂性,特别是正确处理国家安全与国际安全,国家与国际制度之间的关系,通过全面分析和妥善应对来自外部环境的机遇和挑战,善于利用国际制度和其他国家的条件,充分利用有利因素,积极化解不利因素,努力变挑战为机遇。这是推进“一带一路”对安全问题提出的新要求,各国必须积极适应此种变化,确立一种新的安全观,并建立多元化的安全保障机制,以捍卫“一带一路”建设所需要的安全利益,为“一带一路”保驾护航。

二、重在确立总体安全观

“一带一路”的推进,面临着传统安全威胁与非传统安全威胁交织的新形势,要求转变传统安全观,确立与时代需要相适应的新安全观。从各国目前奉行的安全观来看, “新安全观”或“新国家安全观”主要涵盖“人类安全”、“综合安全”、“共同安全”、“合作安全”、“可持续安全”等内容。此种多元复合的“新型危机呼唤全球性应对方式”,促使国际社会各方普遍更深入地反思安全观念。从前任中国国家主席胡锦涛阐述的以联合国为核心的新安全观、前联合国秘书长安南提出的以“互信、互利、平等、合作”为原则的新集体安全思想到有关“东亚安全复合体”概念,共同安全、合作安全等新理念越来越成为当今世界安全观的主旋律,冷战思维的市场与空间越来越小,全球化时代呼唤新的安全观。

2014年4月,习近平提出了总体安全观的思想,他认为,当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。随后,2014年5月,在上海举办的亚信峰会上,习近平又提出了倡导共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全的亚洲安全观,创新安全理念,搭建地区安全合作新架构,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。显然,在国内坚持总体国家安全观和在国际上倡导亚洲安全观,在本质上是一致的,都是力图突破传统安全观,确立新安全观。在推进“一带一路”建设过程中,要将总体安全观和亚洲安全观结合起来,确立一种为各方所共同接受的新安全观,并在其指导下,建立一个维护安全的区域安全合作架构,是“一带一路”安全保障的重要内容。具体来说,与传统安全观相比,“一带一路”的新安全观具有以下基本特征:

一是与传统安全观相比,“一带一路”新安全观最具本质性的特征在于注重人的安全,而非仅仅关注国家安全,是一种以人为本的人类安全观。“一带一路”是致力于各国持久和平和共同繁荣之路,沿线各国在追求自身安全的同时,必须考虑其他国家和国际社会的整体安全,在谋求国家安全的时候,更要重视个人、群体、集团、地区乃至全球的安全。这一安全主体多元化的趋势推动着安全观从注重保护国家向注重保护个人转变, 而当国家安全把焦点从保护国家转变到以人为本时,“国家安全”就变成“人类安全”。“一带一路”的安全观首先是一种以人为本的安全观,而非以国为本的安全观。

二是传统安全是以军事安全为中心,新安全观则包含了除军事安全之外的经济安全、社会安全、文化安全、科技安全和生态安全等众多内容,是一种以军事安全为中心的传统安全利益同个人安全、团体安全和全球安全等非传统安全结合起来的保持平衡的综合安全观。“一带一路”旨在推动更大范围、更高水平和更深层次的资源优化配置,它面临着更多的非传统安全问题,有政治威胁,例如国内政局不稳、政府无法发挥功能的国家、恐怖主义及对人权的侵犯;有经济威胁,例如贫穷,穷国与富国的差距持续加大、国际金融衰退、邻国经济强大或不稳所造成的冲击,以及剽窃行为;环境或人为威胁,例如核子灾难、全球生态环境的改变、土地无法耕种或水资源耗竭、食物或其它资源的缺乏;社会威胁,例如少数族裔与多数族裔的冲突、人口过剩、组织犯罪、跨国走私毒品、非法交易、无法控制的大规模移民与疾病。正因为多元威胁的存在,“一带一路”的安全包括政治安全、军事安全、经济安全、社会安全、环境安全等在内的综合安全,处理安全议题,应该采取一种将非军事因素纳入考量的、更全面的方式来处理,综合运用政治、经济、文化、军事、社会、科技等多种手段实现综合安全。

三是传统安全观的安全目标是强调的谋求某一国家的个体安全,新安全观则除了强调个体安全之外,还必须关注整个国际社会的共同安全。随着“一带一路”互联互通的日益深入,沿线各国在安全上的共同利益日益增多,安全已经从一个国家的安全转变为所有国家的共同安全。比如水资源开发、环境保护和气候变化、金融危机、大规模传染病扩散、国际恐怖主义等,这些安全问题威胁到沿线所有国家,使得沿线各国在安全领域中的相互依赖不断加深,共同安全利益增多,谋求共同安全已经成为“一带一路”沿线国家的广泛共识。

四是传统安全观在谋求安全的原则和手段是军事同盟、威慑、遏制以及维持均势平衡;新安全观则是强调加强安全对话、合作、协商和建立安全机制,是一种合作安全和谋求安全双赢和共赢的安全观。维护全球化时代的共同安全,谋求安全不能仅靠某一国家独立行动,而需藉由各国相互合作才能达成。“一带一路”的互联互通推动了安全内涵的扩大,各国安全政策也在经历大幅度调整,不少国家的军队职能开始从专注保家卫国向兼顾抢险救灾、反恐保安和合作维和的方向调整。同时,从应对非传统安全挑战切入、着眼增进互信和强化合作的双边与多边战略对话和联合军演成为主流安全合作模式。特别是“一带一路”带来的国际公共问题兴起,安全的实现依赖于合作而非竞争。国家安全不仅取决于某一国家,而且取决于所有国家和非国家行为体的共同行动。在此趋势下,应对安全威胁离不开国际合作,通过地区或国际合作实现安全,成为实现安全的有效途径。因此,各国和非国家行为体以全球安全问题为基础,增强安全互信,建立安全机制,促进安全对话,推动国际交流,实现安全共赢,是“一带一路”的安全观最重要的发展方向。

五是传统安全观寻求的是国家当下的安全,侧重于如何应对威胁;新安全观则寻求持久的安全,侧重于未雨绸缪和危机预警和防范威胁,是一种可持续安全观,不仅谋求当下的安全,也必须谋求未来的安全,谋求基于发展的安全,着眼于建立一个持久和平和共同繁荣的和谐世界。诚如习近平主席所说,一个国家要谋求自身发展,必须也让别人发展;要谋求自身安全,必须也让别人安全;要谋求自己过得好,必须也让别人过得好。因此,既重视发展问题,又重视安全问题,发展是安全的基础,安全是发展的条件,两者是互为条件和基础的关系。这是“一带一路”安全观的最终落脚点。

三、推动建立区域安全架构

既然“一带一路”需要确立总体安全观,那么,如何在实践中贯彻总体安全观,确立维护“一带一路”沿线国家安全的立体化保障机制呢?结合“一带一路”愿景的要求和沿线国家面临的各种安全挑战,最主要是各方要承担起应尽的责任,推动安全对话和磋商,探讨建立亚洲区域安全合作框架。具体来说,主要应该从以下四个方面努力:

一是加强国家安全治理体系。

美国反恐战争的教训表明,即便是武装到牙齿,外部力量也无法真正解决一国国内的安全问题,更无法建立一个替代性的安全保障体制。在安全问题上,真正靠得住的还是国家,只有建立在一国独立安全治理体系基础之上安全保障,才能真正提供安全保障,其他外部力量不能越俎代庖。因此,中国倡议推进“一带一路”,必须首先遵守《联合国宪章》所确立的宗旨和原则,尊重沿线各国的主权和领土完整,不得干涉其内部事务,沿线国家如何提供安全保障,采取什么样的体制和机制,以及由什么样的人提供安全保障,都是其内部事务,其他国家都无权干涉。那种对其他国家的安全指手画脚的做法,非但不能真正解决安全问题,反而可能会恶化安全局势。当然,如果应东道国要求,经联合国安理会授权,国际社会也可以采取维和行动或实施国际干涉,但即便如此,在安全问题上也必须严格坚守底线,不得超越联合国安理会授权的范围。

二是加强国家海外安全体系。

在东道国无法提供安全保障的情况下,在推进“一带一路”过程中,中国必须重视依靠自己的力量,加强国家海外安全服务体系,为境外中国公民和法人提供安全保障服务。一般来说,中国在沿线国家都设立了大使馆和领事馆,外交和领事保护是最为常见的保护海外利益的机制,中国可以借鉴学习发达国家的领事保护机制,对我国现有的领事保护机制进行强化和创新,增强国家的领事保护和安全服务的能力。除了采取外交和领事保护外,中国也可以采取派遣军事力量,以和平方式提供安全保护服务。比如2008年以来中国军舰多次赴亚丁湾海域护航,为国际商船提供反海盗等安全保障,中国海空军成功参与利比亚撤侨行动,进一步展示了在海外利益保护中军队所能发挥的重要作用。今后,中国要大力加强军事力量走出去步伐,有效遂行非战争军事行动任务,加强应急救援、海上护航、撤离海外公民等海外行动能力建设,为维护国家海外利益提供可靠的安全保障。驻外警务联络机构积极协助外交部门加强对驻在国(地区)治安形势及针对华人犯罪情况的检控、调研和评估,切实维护中国在当地公民和中资机构的合法权益。“一带一路”建设是国家利益的延伸,相应地也要推动安全保障体系的延伸,真正做到国家利益到哪里,安全保障和安全服务就延伸到哪里。

三是加强区域安全合作体系。

在很多情况下,尽管中国有能力提供安全服务,但一些问题不允许采取派遣军队的办法提供安全保护。在这些问题上,中国还可以和国际组织、国家集团等第三方合作保护的中国海外利益,特别是通过依托一些区域安全组织和安全机制,推动建设区域安全合作体系。比如中国推动建立了上海合作组织,并开展了一系列反恐军事演习,在一个跨边境地区,通过有关国家的集体努力,联合提供区域安全保障服务。此外,中国还可以借助一些国际安全机构,维护中国公民和法人的安全。比如中国企业积极参与阿富汗战后重建,北约则给予中国企业以诸多安全支持和保护,德国在当地的驻军许诺并多次在中方安全受到威胁时提供迅速和直接的帮助,包括医疗援助、道路维护和工地排雷等。一些国际组织如国际红十字会等也在帮助中国解救人质上给予了很大配合。

四是加强市场化安全服务体系

除了国家和国际组织之外,中国还可以诉诸市场化的手段提供海外安全保障服务。近年来,随着中国企业走出去步伐加快,很多企业开始通过聘请私营安保公司提供海外安全服务,发挥军队等武装力量所不能发挥的作用,介入其不能介入的事件。迄今为止,中国一些海外企业在安全方面有一整套非常严格而且国际化的防范措施,比如给员工都买了保险,加入了SOS组织,海外人员受伤,能够积极利用国际企业、跨国集团这种方式来处理,强调与国际规范接轨。2010年,外交部和国际SOS组织签署了合作协议,委托国际SOS为近5000名驻外外交人员提供旅行、医疗及安全相关服务。一些官员还表示支持中国建立类似于美国黑水公司这样的海外安保公司,支持中国安保公司走出去,为中国公民和法人提供海外安全服务。随着“一带一路”建设进程的推进,市场化安全服务体系建设也必将成为区域安全架构的重要组成部分。

总之,“一带一路”建设不仅是经济发展问题和人文交流问题,更是一个安全保障问题。尽管中国倡议中有意识地淡化对安全问题的关注,但实际上安全问题却无时无刻不作为一个基础性问题,没有和平稳定的安全环境,什么都做不成,即使有些项目和投资实施了,也有可能因为安全威胁而前功尽弃。因此,从“一带一路”倡议提出一开始,就不能回避安全保障问题,应该大大方方地把安全问题作为“一带一路”建设不可缺少的一环,通过加强安全对话和安全合作,确立共同的总体安全观,并在总体安全观指导下,建立立体化的区域安全架构,从而为“一带一路”持续推进保驾护航。

本文最初发表于《中国网》