中国外交如何在总结实践经验的基础上,丰富和发展对外工作理念,使我国对外工作有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派,切实走出一条与历史上传统大国不同、具有中国特色的强国外交之路?清华大学当代国际关系研究院院长、国际问题专家阎学通在接受《瞭望》新闻周刊采访时,从如何进行外交思想创新、外交策略创新和外交制度改革等方面畅谈了他的思考。

过去两年里,中国特色大国外交风生水起,从外交思想到实践都显示出了创新进取,奋发有为的特点。你认为,改革创新成了中国外交关键词的大背景是什么?

在过去两年里,中国政府阐述了中国梦的世界意义,倡导以合作共赢为核心的新型国际关系,提出了正确义利观,提出共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,提出构建全球伙伴关系网络,提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重大倡议等,这一系列新思想新理念新举措,贯穿着改革创新、奋发有为的积极进取精神。这是中央对当前我国国际地位和国际格局变化做出的战略调整,也是对我国与世界的关系进行战略再思考的结果。

阎学通
阎学通是中国外交政策、国家安全和中美关系领域的顶尖专家,出任清华大学当代国际关系研究院院长。
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其一,国际格局的深刻变化要求中国开展大国外交。今后十年,在中美综合国力差距缩小的同时,两国还将拉大与其他大国的综合实力差距。除美国之外,中国与其他国家的实力对比不再是“弱对强”而是“大对小”,我国外交需从“以弱对强”向“以大事小”转变。

其二,中国海外利益迅速拓展需要全球外交。今后十年,伴随中国海外利益的快速拓展,其面临的海外安全威胁也必然上升。这要求我国具备全球性的外交视野和应对能力。如何从全球角度制定我国的双边和多边外交政策,正在成为新的课题。

其三,民族复兴任务需要政治导向型外交。当前外交战略的任务是服务于“两个百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴。为民族复兴创造条件和实现民族复兴是两种性质不同的战略任务,前者是积累实力,后者如参加比赛。在积累实力阶段我国有避开与世界主导国进行正面战略竞争的可能,但在参赛阶段却无法回避。

中美结构性矛盾加剧要求中国外交更多考虑安全战略利益。今后十年,美国防范我国崛起的“亚太再平衡”战略不会改变,美国维护其世界霸主地位与中国实现民族复兴的结构性矛盾将日益深化。承担更多国际安全责任,就是向全球和地区提供更多安全公共产品。由于非传统安全的威胁不断上升,我国要提高自身的国际战略信誉,还需要在非传统安全领域提供公共产品,如防范金融危机、应对气候变化、打击恐怖主义威胁。要通过逐渐提高我国外交友好关系的质量,有效扩大国际社会对中国崛起的政治支持。

其四,经济和社会的转型要求外交改革跟上社会治理现代化步伐。社会利益的多元化要求外交决策需要更高水平的协调能力,在兼顾不同利益集团利益的同时,平衡好不同利益集团的影响,防止个别利益集团对外交决策产生过大影响。保证外交政策的公共属性成为一个现实问题。
网络化使应对意外事件的决策时间被压缩,需对外交应急决策机制进行改革。优化外交决策程序已成为不可避免的趋势。

与世界的深度融合要求我国加强公共外交,强化自身软实力,提升中国文化亲和力,更积极主动地介入国际事务并提出我国的主张和建议,参与国际安全规则的制定,增强在国际事务中的话语权。
总之,我国外交工作能在多大程度上服务好实现民族复兴的这个国家目标,很大程度上取决于我国外交改革创新的能力有多大的提高。

你在新著《历史的惯性——未来十年的中国与世界》指出,未来十年,历史的惯性有利于中国的崛起。世界历史经验表明,崛起大国需要创造出相应理论支撑其外交战略。要切实将中国特色大国外交落到实处,你认为最关键、最需要创新的是什么?

任何改革创新都始于思想观念的改变。一方面,我国需顺应历史的发展趋势,创造出新的外交理论,用于指导我国实现民族复兴的外交战略。

今后十年,随着中国崛起速度加快,防止中美战略竞争升级为战争成为一个现实的任务。因此我国需要创建和平竞争的国际关系理论,以适应总体外交的需要。建立国际新秩序是国际权力的再分配,进行全球治理是国际责任的再分配,两者性质不同,但两者均要求对现有国际规范进行修订和发展。因此,我国需从权力再分配、责任再分配和建立新国际规范三方面进行理论创新。这种理论创新需结合全球化、信息化、网络化、智能化、知识经济等时代特征及其未来的发展趋势进行,从而使这些新理论具有实际作用。

“民族复兴”是我国特有的国家利益,目前尚无其他国家提出类似的政治目标。民族复兴本身就是以我国特有的历史为基础形成的。在去粗取精的原则下,从我国古代传统政治思想中汲取营养,是创造民族复兴理论的捷径和必由之路。《管子·霸言》说:“夫国大而政小者,国从其政;国小而政大者,国益大。”这种政治领导决定论的认识,对理解政治领导力在民族复兴中的重要性,具有很大的启发作用。

另一方面,实现民族复兴的目标,还需要培养大国外交意识。

简言之,大国外交是舍小利而谋大势。今后十年,中国的大国地位和大国责任无法掩饰和回避,因此中国外交需强化敢担当的意识。在个人层面,外交工作者应敢于担当,负起责任。在政策层面,我国应主动承担与自身国际地位相适应的国际责任。同时,需勇于参加大国博弈,在涉及国家利益以及全球重大问题上要主动表明立场和提出主张,尤其要在动员国际社会接受我国主张方面加大工作力度。

在全球化的时代,许多国际事务已难以区分是地区性的还是全球性的,我国外交还需要强化全球外交意识,即使是双边和地区政策也要从全球角度进行考虑,特别是有关国际规范的事务更要从全球的角度进行考虑。

你在《历史的惯性》对中国对外战略向全球性大国战略转变也做了深入探讨,请简要阐述下你的主张。

其一,从回避冲突向直面冲突转变。今后外交工作应是面对冲突而非回避冲突。国家间的冲突是以双方发生关系为前提的,深化改革开放的政策必然导致我国与他国间的冲突增多。但从另一方面讲,冲突又是促成多种合作的重要条件之一。国际冲突增加将使预防性合作与积极合作同等重要。当我国与他国发生冲突时,可发展两类战略合作。一类是与第三方进行积极合作,如针对安倍政府否定日本二战罪行的行为,我国可与韩国进行战略合作,共同牵制日本的对抗政策。另一类是防止冲突升级的预防性合作,如上世纪90年代,中美达成战略核武器互不瞄准对方的合作。当前建立中美新型大国关系的根本目的是管控双方的分歧和冲突。

全球性冲突增多也是推进建立国际新秩序的动力。全球化进程不断加快,给世界各国带来的冲突也必然增加,贸易规则、减排规则、引渡规则、避税规则等诸多方面都会频繁引发各国之间的冲突。解决此类冲突需要大国提供领导和公共产品。借助我国在世界经济领域影响力不断上升的趋势,我国可在一些非军事冲突的领域加大与相关国家的合作,推进国际规范的建立。

其二,从维护战略机遇期向创造战略机遇转变。历史表明,大国崛起靠的不是一个时不再来的“战略机遇期”,而是靠自身化“危”为“机”的战略能力。有抓住机遇的能力,战略机遇就源源不断,没有这种能力,就永无战略机遇。实现民族复兴的任务要求我国自己主动地创造战略机遇,这样才有把握国际战略机遇的主动权。

其三,从融入国际体系向塑造国际环境转变。崛起大国实力增长与国际体系压力成正比的规律是客观存在且难以改变的,只有依据规律制定策略才能为民族复兴创造有利条件。目前,我国已具备从正反两个方面影响国际环境的能力。塑造于我有利的国际环境的重要内容之一,是改造那些于我不利的国际环境。

在外交改革创新的执行制度层面,你有何建议?

阎学通:首先要建立持续性的改革机制,保证工作效率得以不断提高,创新热情得到激发,创新能力得以加强,改革得以持续不断。

其次,建立政策评估机制。政策评估机制应与政策制定和政策执行相结合。评估工作的一个重要内容是及时调整政策目标,应根据我国实现目标的能力的变化,及时将短期无力实现的目标调整为未来的中长期目标,将具备实现条件的中长期目标提前为当下的现实目标。

每项具体的外交政策都要经历决策、执行和结束三个阶段。然而,在多数情况下,如何结束一项外交政策的执行常常被忽视。在进行政策的可行性研究时,不仅需要评估出台一项政策的利弊,还需要制定如何结束这项政策的方案。顺利结束一项政策的意义在于,可避免该项政策陷入困境或节外生枝的弊端。在一项政策的执行过程中,也需要评估结束该项政策的时机和条件是否已经具备。

定期评估和废除过时的文件和规定,可及时减少旧文件对现行政策的不必要干扰。政策退出机制能增强政策在实施过程中的主动性,进退有序。由于国际形势的变化很可能与已出台的中长期战略不一致,因此中长期战略并非不可改变。对中长期战略的评估,关系到外交战略的重大调整的及时性。

第三,简化决策程序以提高效率。对于外交工作而言,一个虽有缺陷但及时的决策,比一个正确但迟到的决策更能发挥作用。因此,为减少工作层级,宜推进机构设置的扁平化,这将有利于缩短工作流程,提高工作效率。

外交工作事关重大,需由高层领导决策,这一制度需要坚持,但对具体事务应权力下放。领导要有更多时间和精力去考虑本单位的全局性工作。

第四,建立鼓励创新的激励机制。外交创新不应只局限于政策创新,在干部任用、培养人才、海外工作方法、外交礼仪、接待制度、后勤社会化等方面都需要鼓励创新。鼓励创新的制度并非是制定奖金发放标准,而是要为创新性工作提供合法的制度保障,提供平台或渠道。

第五,进行专业化与社会化相结合的改革。利用社会智库是提高外交政策研究质量的常见方法。我国外交职能部门已日益重视对各种智库的利用,但还缺乏制度性的建设。

本文最初发表于《瞭望》新闻周刊。