刚刚过去的2014年无疑是中国外交奋发有为的一年,以经济金融领域的多个大手笔最为引人瞩目。中国新的对外经济战略布局和与之相配套的金融架构,已是呼之欲出。7月正式成立的金砖银行、10月进入筹建阶段的亚洲基础设施投资银行、11月宣布建立的丝路基金,接连的重大举措,令世界感到目不暇接。这些新金融开发机构,在中国对外经济发展战略下应运而生,也会在实现地区“互联互通”过程中,为中国企业提供更多境外投资机遇和更大规模、更多样化渠道的资金支持。

关键词:跨境基础设施投资

金砖银行、亚洲基础设施投资银行(AIIB,简称亚投行)和丝路基金共享的一个关键词是“跨境基础设施投资”。3个新机构都将集中向一带一路沿线国家以及其他面临基础设施瓶颈的发展中国家进行投资,促进和帮助这些国家发展交通、运输、通讯、电力等基础设施,将中国和它们连接起来,实现互联互通,推动地区经济一体化。与此同时,这些投资也将促进中国与一带一路国家在金融机构和安排上的制度协作。

庞珣
庞珣是清华—卡内基全球政策中心的驻会研究员,主要研究领域是中国与发展中国家关系。
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据亚洲开发银行测算,在未来10年中,亚洲国家对基础设施投资的年均需求约7300亿美元,仅印度一个国家在未来5年内基础设施投资需求就达1万亿美元。国内财政或私人部门投资,远远无法解决天文数字的基础设施投资缺口。国际私人部门则几乎不考虑跨境基础设施投资,因为这样的投资周期长,抗风险能力差,但偏偏又面临最为复杂的风险构成,如货币对冲风险、政策风险(征用风险、合同风险等等)以及政治风险(政变、社会运动、内战或国际战争等)。这样,跨境基础设施投资主要依靠双边或多边官方援助投资。然而,跨境基础设施在建设施工、环境生态标准、地方和私人产权保护等等各个方面都面临复杂的地理、政治、社会等方面的问题,导致官方援助对基础设施投资同样极为保守和谨慎。国际环境标准的不断提高,同时联合国对发展的定义近来更转向社会性目标而非经济发展,双边和多边官方发展援助对基础设施的投资普遍呈下降趋势。

一方面是日益加大的发展中国家基础设施投资缺口,另一方面是国际对基础设施领域的投资望而却步和逐年减少,其结果不仅是发展中国家本国经济发展面临巨大障碍,而且阻断了地区经济联系,自然资源禀赋和相对优势互补的国家错失了共同发展的优势和机遇。

致力于促进亚洲基础设施建设发展,中国自己有信心,世界也有期待。中国自身的一个重要发展经验就是,政府在国内对基础设施和固定资产的大规模投入。同时,中国在长期的对外发展援助实践中,以援助发展中国家基础设施建设为其鲜明特点。这些都指向了“跨境基础设施投资”这个关键词,明确地反映在中国近来建立或筹建的多边银行和基金中。

新金融开发银行:定位与架构

在金砖银行、亚投行和丝路基金成立之前,中国进出口银行、中国国家开发银行以及它们成立的基金,是执行中国对外经济贸易政策和实施发展援助最为重要的金融机构。进出口银行和国开行虽然都是外向型金融机构,但它们又是独属中国的政策性银行,涉及国内外广泛业务,而跨境基础设施建设投资仅是其业务和贷款的很小部分。

国开行成立于1994年,在2008年改制为股份有限公司,股东为财政部和汇金公司两家。国开行的投资主要投向具有国家发展战略意义的地区、产业和部门,如国家重大建设项目和基础产业、西部大开发和老工业基地的升级和改造等。与国开行同年建立的中国进出口银行,直接受国务院领导,配合中国外经贸政策和外交战略的执行,扩大中国的产品、设备和技术出口,鼓励和支持中国企业走出去。在对外基础设施投资方面,进出口银行主要推动和支持中国企业承包海外工程。与此同时,进出口银行还负责中国对外发展援助中优惠贷款的发放。这部分优惠贷款在性质上属于中国对外的双边发展援助,区别于金砖银行和亚投行将来的优惠贷款,后者是多边发展援助。

金砖银行、亚投行和丝路基金都将是多边国际金融机构。除了重点投资在基础设施领域,它们在机制和运营上都和现有国际金融开发机构类似,贷款也将更多流向中国之外的发展中国家。

金砖开发银行是一个全球性的开发银行,是金砖国家集团的一个国际发展援助机构,类似于“世界银行”,是“联合国”这一国际组织的专门性机构,只是规模上目前相差悬殊。与世界银行不同,金砖开发银行旨在基础设施投资领域为全球发展问题作出特殊贡献。

亚投行是一个区域性多边发展援助机构,将成为包括亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行、加勒比开发银行等等众多区域性开发银行网络中的一员,其架构和运营方式也将与现有的地区开发银行相似。除亚投行,现有的地区开发银行也对成员国的基础设施建设进行优惠贷款,但无一将基础设施建设作为其专长领域。

除了投资领域的专门化,金砖银行和亚投行在机构设置和运营方式上都将和现有多边开发银行类似。它们的工作人员为国际雇员,理事会将是银行的最高权力机构,而执行董事会是银行的最高决策机构,各成员国指派一名董事,一般为本国财长。银行的日常决策被授权给执行主任委员会。惯例上,多边开发银行成员国的投票权由各国认缴资本份额决定,但也有一些地区开发银行做出规定,地区成员国要保证持有过半的投票权,比如非洲开发银行和亚投行。

多边开发银行旨在向发展中国家提供财政援助,通常采取贷款和无偿援助两种形式(还有一种援助形式为债务减免)。项目贷款既投资在基础设施项目,也资助卫生、健康、教育等社会项目;而政策贷款意在促进借款国进行政策性改革,比如农业政策改革等等,或是为发展中国家政府提供财政预算支持。现有的开发银行越来越多地倾向于政策贷款,打破了传统由国际货币基金组织来进行此类贷款的惯例。

多边开发银行一般有两个基金(funds),或称“借贷窗口”(lending window)。第一个借贷窗口提供市场利率(非优惠)的贷款和以股权投资和贷款担保等形式向成员国提供财政支持。这类借贷主要发放给中等收入国家和发展中国家的私有企业。第二个借款窗口以优惠条件给低收入国家提供贷款或无偿援助(grants)。第一个窗口获得的利润用以维持银行的日常运营费用,盈余进入第二个借款窗口。

开发银行发的贷款来自银行成员国贡献的资本以及银行在国际资本市场上的股权投资、发放债券而得到的资金。多边开发银行之所以能够从国际资本市场上以较低利率借款,是因为其信用评级较单个成员国要高。众多成员国为银行的借款提供了集体担保。其实,各国的实缴资本只是认缴资本的一小部分(亚投行为20%,而其他一些银行甚至有5%的低比例),未缴资本被称为“通知缴付型资本”(callable capital),只有当银行面临破产或出现流动性问题时才缴纳,而且这部分资本不用于银行的放贷或援助。

丝路基金是以中国外汇储备为启动资金来源的开放性政府多边合作基金,目前和金砖银行或亚投行并无隶属关系。丝路基金从性质上应属于主权财富基金,但主权财富基金罕有向基础设施领域进行政策导向性重点投资,而丝路基金建立的目标却是为实现一带一路战略和互联互通,将其投资方向定为跨境基础设施建设,因此也有人认为丝路基金不能算为主权财富基金,而更类似于产业基金。与亚投行和金砖开发银行不同,丝路基金无论作为主权财富基金或产业基金,与具有国际援助性质的开发银行理应不同,需要讲求投资收益率,也更加商业化、市场化和公司化。然而,丝路基金的投资方向设定为基础设施,它将如何平衡政治收益、社会收益和经济收益,目前还很模糊。

投资展望:风险与机制保障

中央财经领导小组第八次会议的精神是,要在交通、电力和通讯等基础设施方面将一带一路沿线国家联系起来。据相关人士分析,在基础设施投资的次序上,大致会遵循“先陆路后海路”“先铁路后港口”“地域上由近及远”的原则。最先进行规划的,可能是联通中国与南亚、东南亚和中亚国家之间的高铁网络,优先部署连接中国与巴基斯坦、孟加拉国、缅甸、柬埔寨、蒙古、塔吉克斯坦等国的铁路、公路建设项目。因此,国内交通运输等产业将抢先受益,相应地,国内股市中的交通运输和建筑材料等板块得益。

由于亚投行和丝路基金均采取开放性的融资态度,企业对境外基础设施建设方面的投资将得到这些机构的优惠条件和鼓励性政策。当一带一路基础设施逐渐完善和投入运营后,这些机构的投资重点将会调整,转向跨境运输物流、能源开发和初级农产品生产加工等领域。

从总体上看,中国新近宣布成立多个多边金融机构来推动亚洲和相关国家和地区的基础设施投资,可谓是切中发展问题要害的大胆之举。跨国基础设施投资的巨大风险,需要机制性地降低投资不确定性和提供投资保障,才能使私有部分投资者和主权财富基金等进入这一领域。金砖银行、亚投行和丝路基金要做的,正是通过中国的带动和地区的合作,来降低投资风险,鼓励和保障多种渠道投资流入基础设施领域,实现地区互联互通。这些新的金融设计,单就资本实力而言,其自身能做的可能有限。是否能够起到预期效果,还要看它们是否能够成功地降低投资风险和不确定性,吸引更多的多元化资本到跨国基础设施领域中来。

本文最初发表于《中国投资》