鉴于目前中非之间的紧密关系,国际社会一直有“新殖民主义”或“买朋友”这样的质疑。的确,经济外交如今占据中非关系中的主导地位,但是经济外交并非只关注经济交往,而是在经济互利合作推动下包含政治、社会、文化等全方位持续的交往。所以它并不仅仅牵涉政府决策,政府政策只是起到了指引方向、提供部分支持、减少障碍的作用。

经济外交也包括中非双方社会广泛的交往。因为经济是全球化和现代化的根本驱动力,所以中非经济外交同时是中非共同沿着现代化道路发展的一个重要过程,也是全球化市场经济发展的重要一部分。

改革开放以来,市场经济解放了中国社会在各个产业链的活力,使其发展到一个新的经济高度。在对外方面,中国对非洲已经由意识形态为主的政治援助阶段,发展到以促进市场经济共赢合作为中心的经济外交阶段。

唐晓阳
唐晓阳是清华—卡内基全球政策中心的中方主任及驻会研究员。他重点研究中非关系,特别是经济合作和发展组织以及中国对非洲实施的有别于其他国家的差异化援助和支持。
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曾有“无望大陆”之称的非洲,过去十年经历了经济结构调整,鼓励私有化经济而非像以前一样只是使用政策调整或者援助手段。相比西方国家,我们可以看到,中国对非洲的经济外交更具有独特的契合性,因为中非在经济产业链上呈现出强烈的互补性。

作为世界工业制造的一个重要中心,中国正处于经济发展的过渡期,需要非洲的能源;同时,中国也能为非洲提供廉价的工业产品和基础设施工程队。这种产业链的对接,只要在政治稳定的环境下,会持续发展下去。而这是欧美国家无法做到的,因为其工业水平较高,高精尖技术下的产品并不那么受非洲市场青睐,而他们对投资非洲的兴趣也不大。

因此,中非目前紧密结合的经济发展不仅仅是双边政策的结果,更是全球化产业链的链接和互动。

中国援非模式更加多元

相较西方国家对非洲从资源开发再到提倡援助的路径,中国在非洲的发展在经历了相反路径的情况下,变得更加多元。诚如一位日本学者所说,中国正在稳健地构筑着独特而坚定的援助路线。

在经济领域,主要有纯援助型、纯投资型和商业与援助相结合型三大类。

纯援助型更多是对此前中国对非援助的一种延续。在上世纪50-70年代,中国对非洲国家投入了很多纯援助项目,例如坦赞铁路和一些大型农场。农业领域往往投资大、风险高、利润回收时间长,较难进行市场化,因此中国仍然在部分非洲农业项目上延续过去的援助。整体来说,这一类份额很小。

纯投资型大多集中在能源领域和制造业。能源领域来讲,随着中国能源需求结构的变化,中石油、中石化、中海油等国有企业在西非的尼日利亚、东非的安哥拉、苏丹等国家正在进行石油开采;安哥拉已是中国第二大石油来源国;中国在苏丹开采的石油占其石油出口额的5%;中国有色集团等也在赞比亚、刚果(金)等地进行矿业开采。需要指出的是,资源进口并不代表资源占有,中国企业更多的是以参股形式进行非洲国家的自然资源开采,真正对油田和矿产占有更多的还是欧美国家,连印度也比中国要多。

制造业领域,中国私营小企业对非的投资增加,包括鞋业、小商品制造等。相比之下,制造业需要达到更高的市场竞争力要求,如劳工成本、市场需求等。由于非洲市场环境仍不完善,中国的纯投资型活动也遭遇了不少困难,但同时也在困难中逐渐成长。

更有中国特色的是商业与援助相结合型,这在基础建设领域表现尤为突出,例如中国在安哥拉、肯尼亚修建铁路项目,在埃塞俄比亚修建轻轨项目等。基础项目本身就有商品和公共产品的双重属性,中国在非洲进行基础设施建设时一般采用由中国进出口银行提供的优惠信贷。这其中一个重要案例是学界所提的“安哥拉模式”,即中国为安哥拉提供基础设施建设,而安哥拉以石油为担保商业贷款,事实证明这种模式具有很好的可持续性。

后两种发展模式是中国在最近十年的重要转变,在全球化的经济产业链中对非洲发展的影响更为起效且积极。如果全面分析会发现,单纯的援助结果未必最好,会造成非洲国家的依赖性,同时减弱了非洲国家工业化、现代化的积极进程。

中企面临海外监管困境

在3000万平方千米、由50多个国家组成的非洲大陆,中国人主要的分布还是集中在其大陆最南端的南非。上世纪90年代,以福建人为主的中国商人就到非洲大陆最发达的南非谋求发展,20年来,中国人已经在南非的矿业、机械制造、电子科技、小商品行业广泛存在,并建立了中国城、唐人街等诸多居民区。

另一个中国人较早踏足并广泛存在的是西非的尼日利亚。拥有两亿人口的尼日利亚拥有广阔的市场,早在上世纪70年代,香港四大家族就开始在那里寻求商业机会。80年代至今,越来越多的大陆商人、建筑商、石油公司也来到这里。现在那里的钢厂、塑料厂、陶瓷厂、家具厂、建筑公司、石油企业中都可以见到中国商人的身影。

而安哥拉、苏丹、赞比亚、埃塞俄比亚等国家也吸引了很多中国人。起初中国人是为了自然资源而去的,而后逐渐扩展到基础建设行业、农业示范中心、小商品市场等领域。这也是中国对非经济外交近十年来的重要变化之一,即由原来单一的能源领域向多元化的其他产业链发展。

另外,在殖民历史复杂的非洲大陆,中国人的存在也由南非、东非等英属国家向西非的法属国家扩张。而活跃在非洲地区一线的中国企业和商人也亟须法语人才。

随着中非经济外交模式多元化和中国人在非洲数量的持续增长,下一步面临的问题是海外监管。尽管小部分中国企业已经越来越有意识去了解当地的法律法规,合法进行劳工雇佣,学习当地语言与文化,从而慢慢融入当地社会,但大部分中国企业在非洲的存在仍是“放羊式”的。在广大尚未建立完善市场监管体系的非洲国家和地区,如何对中国企业在当地的市场行为进行管理,仍然有待商榷和尝试。

中国对非影响仍然有限

随着中国对非洲经济外交的形式、人员、援助与投资金额等逐步发展,在一些外国学者看来,其效果不仅给中国带来了经济利益,也对中国的政治、外交有很大帮助,诸如北京申奥、上海世博会等国际大事件在华的举办,与非洲兄弟在国际上的鼎力支持密不可分。

但作为后来者,中国与欧美以及日本等发达国家相比,在非洲的整体影响力上仍有很大差距。除了多年的殖民主义影响和舆论传播之外,另一个重要原因是援助方式的不同。

美国国际开发署在制定援助项目或计划时,政策性因素是重要一环。其往往以非洲国家或地区性组织制定的战略为依据,详细研究这些规划中提出的目标,有针对性向地方政府建议援助方案或提供技术顾问,帮助他们实现战略规划。欧美国家,包括日本也强调要将援助嵌入到非洲国家的发展规划中,有很强的政策考量。

目前,中国对非洲国家的战略规划和研究仍然不足,中国的援助计划,如培训、医院、学院、示范中心与合作区等往往先由国内相关部委设计成型,然后询问非洲国家是否需要。在这样的情况下,非洲国家往往认为白捡便宜而欣然接受,但是许多援助项目往往游离于这些国家的政府系统之外,而很难进入国家计划当中。因此,一方面非洲国家对此会觉得可有可无,另一方面中国对其的政策影响力也有限。比如坦桑尼亚的农业示范中心建成后却找不到培训学员,因为当地政府没有热情也没有精力来组织学员。

本文最初发表于《凤凰周刊》。