对于中国的东亚政策而言,2003年是一个特殊的年份。这一年8月,旨在解决朝鲜核问题的六方会谈在北京正式启动,标志着中国以更加积极主动的姿态面对东亚安全问题;一个多月之后,中国正式加入《东南亚友好合作条约》,并宣布与东盟国家建立面向和平与繁荣的战略伙伴关系,开启了中国与东盟国家全面合作的新时代。

转瞬十年,其间中国与东亚国家经历了合作与共赢,也遭遇了互疑与危机。回味其中的经验与教训,我们感到,中国的东亚政策需要寻求三个再平衡。

一是安全-经济再平衡。十年来,中国与东盟国家深化战略合作有赖于东亚合作与南海合作双管齐下。2003年10月中国与东盟建立战略伙伴关系有赖于前一年中国的两项重要举措,即启动中国-东盟建立自由贸易区建设以及签署《南海各方行为宣言》,与东盟国家共同承诺解决领土和管辖权争议不诉诸武力或以武力相威胁。中国安全-经济政策的均衡协调很大程度上弱化了当时东盟国家中的“中国威胁论”,成为中国向东盟国家发起“魅力攻势”的核心所在。

孙学峰
孙学峰专门研究大国崛起和国际关系理论。在清华—卡内基中心,他主管的项目主要分析中国崛起的国际和地区性影响。
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不过,此后在中国-东盟国家经济合作逐步加深的同时,中国与东盟国家就南海行为准则的协商却起色不大,中国安全-经济合作政策的失衡也使得过去几年里中国与东盟国家的战略伙伴关系经历了更多的困难与波折。令人高兴的是,中国安全-经济合作政策的失衡正在逐步改变。2013年9月,中方同意,在落实《南海各方行为宣言》框架下,就制定“南海行为准则”举行磋商。10月,李克强总理在第16次中国-东盟10+1会议领导会议上,提出“2+7合作框架”,其核心就是重新寻求中国对东盟安全与经济合作的再平衡。

二是双边-多边再平衡。20世纪90年代中期,中国开始融入东亚地区多边合作框架,当时不但较为有效地缓和了东亚地区的“中国威胁论”,而且有力促进了东亚地区合作的进展,中国-东盟10+1框架,中日韩-东盟10+3框架等地区多边合作机制正是在这一时期相继启动。此后,多边合作逐渐成为中国安抚东亚邻国、弱化崛起困境的主要政策手段。可是,中国推进多边合作大都集中在经济领域,这客观上不利于中国寻求东亚安全-经济合作政策的平衡。更为关键的是,缺乏双边基础的多边安全合作,往往会流于形式,难以取得实际效果。冷战后东亚多个地区多边安全框架都难以摆脱高开低走最终流于清谈甚至解体的命运。因此,美国反复强调,参与东亚多边合作的基础是其经历了冷战考验的东亚双边同盟体系。

为此,中国有必要重新平衡东亚政策中的多边和双边手段,坚持多边的同时强化双边,确保两翼齐飞。对于中国而言,综合实力的提升可以使我们通过双边合作更为精准地回应东亚国家的需求,进而做出差异化的政策安排,最大限度地将中国与东亚国家的合作基础夯实并有效管控分歧。近日中国领导人访问印尼等东盟国家的讲话和行动,就反映出了这一思路的调整。习近平主席在印尼国会的演讲中,特别强调中方高度重视印尼在东盟的地位和影响,以帮助印尼巩固其在东盟国家的领导地位,夯实两国战略合作的基础。李克强总理访问泰国时表示,中国每年都将从泰国进口大米,并同意以泰国农产品抵偿中国参与泰国建设的部分项目费用,这些措施可以帮助泰国弥补因稻米无法出口而积压造成的损失。在李克强总理访问越南期间,两国则决定正式成立中越海上共同开发磋商工作组、基础设施合作工作组和中越金融合作工作组,最大限度地缩小两国之间的分歧,维护南海地区的和平稳定。

三是美国-邻国再平衡。二战以来,部分东亚国家与美国建立军事同盟,接受美国驻军并与美国实现了军事系统一体化,以换取美国的安全保护,结果使得东亚安全体系局部呈现出等级体系的特征,即美国通过提供安全保护获得主导地位,其东亚盟国则通过自愿接受其领导而换取安全保护,美国因此成为东亚安全秩序中举足轻重的核心角色。为此,在推进与东亚邻国合作的同时,中国的东亚政策必须考虑美国的地区利益关切,在中-美-邻三边关系中寻求利益汇合点,进而维护东亚稳定,缓和自身的安全压力。

2003-2005年,中国协调六方会谈,最大限度地兼顾了东亚国家、美国和自身的利益需求,较为有效地缓和了朝鲜半岛的安全矛盾,成为中国寻求美国-邻国政策平衡的典型成功案例。与之相对照的是,2009年11月美国总统奥巴马成功访华后,中美关系拉近使得一些东亚邻国担心美国会弱化其对东亚地区的安全承诺,结果促使这些国家通过多种渠道推动美国强化在东亚的存在,更好地应对中国崛起,这也成为2010年美国重返亚太政策的重要背景之一。由此可见,平衡美国-邻国的利益需求是中国东亚政策不可回避的核心任务,偏废于任何一方都会给中国维护东亚地区稳定带来挑战。对此,中国的对外政策决策者日益有了清晰的认知。2013年9月,新任外长王毅在布鲁金斯学会的演讲中就特别强调,构建中美新型大国关系先从亚太地区做起,双方要真正尊重和照顾对方的利益关切,争取在地区热点问题的合作上取得实质性成果。

不过,在中国东亚政策的三个再平衡中,寻求美国-邻国的平衡最为关键也最为困难。其一,部分美国的东亚盟国(如日本、菲律宾)利用美国的安全保护,主动恶化中国的争议,挑战中国的核心利益。其二,美国及其等级体系国家拒绝与部分东亚国家建立正常外交关系,忽视甚至否定这些国家的合理利益关切,使得中国寻求政策平衡的空间非常有限。尽管政策空间有限,并不意味着中国注定无所作为。对于第一类国家,中国要不间断地说服美国,放任个别盟友奉行不必要的挑衅政策,不但破坏东亚地区稳定,而且无助于美国维持其等级安全体系。在此基础上,强调与美国共同管控这些国家,防止其与中国的安全矛盾失控。可资借鉴的经验是中美联合遏制“台独”势力。对于第二类国家,中国有必要回应这些东亚邻国的合理利益关切,同时利用有利环境增大与美国的合作空间。

尽管面临着困难与挑战,但中国东亚政策的再平衡很可能成为中国东亚政策转型的主要方向,其原因在于三个再平衡既是中国综合实力持续崛起的必然要求,也符合东亚地区安全秩序的内在逻辑,将为中国有效管控地区安全压力,创造中国与东亚邻国合作关系的“钻石十年”奠定坚实基础。

本文最初发表于《东方早报》