每年中国公布年度国防预算后,都会引来国际上的诸多评论,其中不乏有西方国家的指责非难。例如,2013年3月6日,日本首相安倍晋三在国会发表施政演说时明确提出:“中国增强军力,且又缺乏透明度,这对包括日本在内的本地区国家而言,是一件需要担忧的事情。”1 又如,2013年5月6日,美国发布了《2013年中国军力和防务发展报告书》。在报告中,美国国防部提出由于中国缺乏透明度,中国的实际军费预算远大于官方公布数。2 对于此类指责,有必要基于客观事实和国际比较,做一点认真的分析。

关于“中国军费增长过快”说

对中国军费最常见的指责,是中国从1989年起连续20多年保持了国防预算的两位数增长,而且近十年来,中国国防预算的国际排名迅速攀升,已经达到世界第二的水平。然而这种指责却忽略了一些基本事实。
 
首先,中国军费的增速是名义增速,刨除通涨因素后,实质增速并不高。例如,1994年中国的国防预算为550.71亿元,增长29.34%,但若扣除物价上涨因素(这里以居民消费价格指数CPI作为衡量物价的指标,1994年中国的CPI为24.1%),当年的国防预算实际上只增加了5.24%。又如,2012年中国公布的国防预算为6702.74亿元,比2011年预算执行数增长676.04亿,增速为11.2%。但扣除物价上涨因素后(2012年中国的CPI为2.6%。),实际增速降为9.6%。3 
 
其次,人民币的升值导致中国军费进行国际比较时,增速较快,但从本币看,增速相对较慢。2004年,中国军费预算为2474.96亿元,约合265.80亿美元(同期美元兑人民币汇率为8.2768), 2012年,中国军费预算为6702.74亿元,约合1061.82亿美元(同期美元汇率为6.3125)。若以美元计算,中国军费从2004年到2012年增长2.99倍,占美国军费开支的比重从5.6%上升到15.8%,占日本防卫费的比例则从58.7%跃升至179.7%。4 但若以人民币计算,中国军费只增长了1.7倍,增速放缓不少。
 
再次,中国军费增长的推动力是经济发展,其他国家在经济快速成长时期,军费开支也呈连年增长之势。以日本为例,该国在1961年到1980年间,防卫预算从1830亿日元增至22500亿日元,年均增长14%(除1965、1976、1978、1983年外,其他年份均为两位数增长),扣除物价因素后,实际增速仍高达7%。5 究其根源,就是同期日本经济高速增长。中国改革开放后,特别是20世纪90年代以来经济快速崛起,GDP已从1990年时的世界第11位上升至目前的第2位。随着经济总量的跃升,中国军费自然水涨船高。
 
另外,从中国财政支出类别看,军费增速低于医疗、教育、社保等民生领域经费的增速。例如,从2006年到2011年,全国财政用于医疗卫生的经费从1320亿元增至6430亿元,增长3.87倍;用于教育的经费从5464亿元增至16497亿元,增长2.01倍;用于社会保障和就业的经费从4394亿元增至11109亿元,增长1.53倍。6 而同期国防预算从2838亿元增至6011亿元,只增长了1.11倍。

关于“中国军费开支过大”说

西方部分人士提出,中国作为发展中国家,军费开支位居世界第二,且比排名第三的俄罗斯多出近一倍,显得过于庞大。这一观点,无视以下事实。
 
第一,中国军费占国内生产总值和财政支出的比重并不高,且呈总体下降趋势。从中华人民共和国成立后60多年的历史看,军费占国内生产总值和财政支出的比重,其最高点均在1953年,分别为9.1%和35.21%。此后,特别是1980年以来,随着国际环境的改善和国内工作重心的调整,军费占比呈现总体下降之势,并于近年趋于稳定。2012年,中国国防预算占GDP的1.29%,占财政支出的5.72%。反观美国,2012财年,其军费开支占GDP和财政支出的比重分别是4.28%和17.99%,均大幅高于中国。至于日本,其防卫费占GDP和财政支出(一般会计支出)的比例分别是0.99%和5.2%,略低于中国。但由于日本在防卫领域多仰仗美国,防卫支出自然就低。而中国却必须独立自主地建设国防力量。在此情况下,中国的军费开支占比仍只比日本略多,这说明中国的军费投入是很有节制的。
 
第二,中国的人均军费,从国际范围看,处于较低水平。近年来,中国的军费开支虽已突破1000亿美元大关,但由于人口众多、军队规模庞大,从人均角度看,军费开支仍处较低水平。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)的数据,2011年,中、美、俄、日、英、法、德六国的军费分别为1293、6896、641、545、579、582、434亿美元。按各国总人口计算,人均分别为95、2213、502、380、915、942、531美元。按各国军队员额计算,人均则为5.6、47.2、6.1、23.7、29.2、16.6、22.7万美元。7 在两项数据中,中国均为最低。而且必须指出的是,斯德哥尔摩国际和平研究所夸大了中国军费总额,若按照中国官方数据,人均军费还要少三成。

关于“中国隐性军费过多”说

多年来,美国的“中国军力”报告、日本的《防卫白皮书》,以及西方诸多涉华文件总是提出,中国的实际军费远高于官方数据,在人事、装备研发等领域存在大量“隐性军费”,并以此为由要求中国增加所谓的“军事透明度”。例如,美国2013年版“中国军力”报告提出:“中国的军费预算并不包括武器装备对外采购费”,“美国防部认为2012年中国的实际军费在1350~2150亿美元之间。” 8
 
西方指责中国存在“隐性军费”,存在多种原因:一是意识形态作祟,戴着有色眼镜看中国。一些西方国家从固有的价值观念出发,无视中国改革开放以来发生的重大变化,错误地认为中国在政治经济体制上与前苏联无二,因此也可能与前苏联一样刻意隐瞒军费。
 
二是由于不了解中国国情,以至于以讹传讹。例如,提出“武警”开支应列入军费预算,但实际上,“武警”是“武装警察”的简称,只承担国内安全保卫任务,并无作战职能。
 
三是未能认识到中国在“军事透明度”问题上取得的进步。事实上,中国依据《预算法》和《国防法》,对国防费实行严格的财政拨款制度,每年的国防费预算都纳入国家预算草案,由全国人大审批,按规定执行,并接受国家和军队审计部门监督。1998年以来,中国每两年发表一版国防白皮书,详细介绍国防费投入规模和使用方向,并于2007年参加联合国军费透明制度,每年向联合国提交军费开支报告。中国2012年版《国防白皮书》未提及国防费,主要是因为该白皮书是一份专题白皮书,集中围绕武装力量的多样化运用。
 
四是不能客观对待对军费统计中的口径问题。目前,国际上并无权威一致的军费统计口径。各国在计算军费时,往往自行其是。例如,美国退伍军人事务部的总体预算以及退休资金都美财政部负担,而老兵退役后的再就业以及培训项目开支由美劳工部提供,两者皆与美国防部无关,更不纳入国防开支。日本防卫省主要通过招标向富士通、神户制钢、三菱重工等民间公司定购军火,但它们的军品产值和资本金却未列入防卫费。然而,西方国家在谈及中国军费时,却不谈上述细节,而只宣称中国军费统计口径偏小。例如,日本前防卫相石破茂等人认为,中国未将部分技术装备的研发费纳入军费。9 另一些人则提出中国军人的退休金应计入国防预算。10 由于各国国情军情不同,军费统计口径存在不一致也是自然的,而且目前尚无权威机构对此加以规范。既然如此,我们就应该按照各国官方公布的数据进行国际比较。

关于“中国增加军费针对他国”说

西方一些国家认为,中国增加军费,是希望通过增强国家硬实力,伺机挑衅周边国家,进而改变东亚地区国际格局现状。这种说法,全然不顾中国的历史和现实政策。
 
中国是个爱好和平的国家,新中国成立后,只是在被迫自卫反击的时候才大幅增加军费。中国年度军费增速超过32%的年份只有1951年、1969年、1979年,这三年恰好是中国抗美援朝、中苏珍宝岛冲突,以及中越边界反击战发生的年份。历史也已表明,在这些战争中,中国军队的作战目的只是保家卫国,而不是占领他国领土。20世纪80年代以来,中国更是坚定不移地走和平发展路线,在世界主要军事大国中,中国是唯一一个没有对外动武的国家。
 
中国增加军费,主要是为了弥补国防基础中的薄弱环节,是一种“补偿性增长”。1979~1988年,中国军费开支始终低于223亿元,个别年份还大幅减少,而美国军费预算则从1163亿美元增至2903亿美元。加之同期人民币兑美元贬值,中国军费占美国的比重从12.33%降至2.02%。中国现阶段增加军费,仍是为了弥补此前投入的不足,具体而言:一是适当增加高新武器装备及其配套设施的建设投入;二是推进部队后勤基础设施建设,改善官兵工作生活条件;三是缓解物价上涨影响,适当调整部队维持性费用;四是推动反恐维稳、抢险救灾等非战争军事行动能力建设,提高部队应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的能力。
 
中国增加军费与坚定不移地走和平发展道路是统一的。在世界主要大国,中国的地缘环境最为复杂:中国与14个国家陆地接壤,与6个国家隔海相望;中国周边存在多个地区热点,数个有核国家;中国还面临着恐怖主义、分裂主义、极端主义的巨大威胁。中国历来坚持和平发展道路,奉行防御性的国防政策。中国适当增加国防费,既是对本国安全的有力保障,也将对遏制战争和冲突、维护国家安全与世界和平发挥重大作用。 
 
肖铁峰是清华大学国际关系学博士,军事科学院博士后。
 
1. 读卖新闻:《安倍首相认为中国增加国防费引起本地区各国的担心》, http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20130306-OYT1T01018.htm, 2013年3月6日。
2. Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013,May 2013, p45。
3. 文中所提中国军费数据,均依据中国国防部公布的《中国国防白皮书》或者中国国家统计局发布的《中国统计年鉴》。
4. 美国的军费数据来自美国白宫管理和预算办公室(Office of Management and Budget)颁布的《2013财年美国政府历史预算表格》,http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals
5. 日本的防卫费数据来自日本防卫省发布的《防卫白皮书》和日本总务省《日本统计年鉴》,其网址分别是http://www.mod.go.jp/j/publication/wp/index.htmlhttp://www.stat.go.jp/data/nenkan/
6. 中国财政部:《中国财政基本情况2011》,http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk2011/
7. SIPRI, Military Expenditure Database, http://www.sipri.org/research/armaments/milex
8. Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013, May 2012, pp.45-46。
9. 参见石破茂:《中日真的开战,谁会是赢家》,日本,《文艺春秋》,2006年第5期;茅原郁生:《中国的军事形势与东亚的安全保障》,http://www.yafo.or.jp/self/asia/asia19/asia19_pdf/h19-7.pdf
10. 参见Andrew S.Erickson and Adam P. Liff , China’s Military Development, Beyond the Numbers, http://thediplomat.com/2013/03/12/chinas-military-development-beyond-the-numbers/, March 12, 2013。