中国与其大多数东南亚邻邦及美国之间的口水战正日益升级。上周,美国国务院一反常态,发布新闻声明单独对中国设立新的行政区以管辖南中国海大部分争议岛屿的行为进行指责。中国国内媒体对此进行了猛烈回击,进一步煽动中国公众本已高涨的情绪。于是,本就难以应对的紧张局势和领土要求现在变得更难解决。

但这并不表示美国故意要采取这种方式来恶化当前局势。2010年,国务卿希拉里•克林顿(Hillary Clinton)曾直言反对各相关国在南中国海的任何单边行动,支持制定有效的“南海行为准则”(Code of Conduct)来管理各竞争者的行为。这被普遍认为是在敦促中国尽快同意已达成的“行为准则”,并约束本国渔民和石油开采人员的激进行为。这也同美国的理念是一致的,即在具体的领土争端中保持中立,但坚持水域要道的航运自由和依据国际法和平解决争端。

包道格
包道格曾任摩根大通国际副总裁,并作为美国非官方代表出任美国在台湾协会台北办事处处长。
More >
然而当时中国反感美国的这种敦促,尤其是那时中国外交在东海和朝鲜半岛都自摆乌龙,代价高昂。但直到2010年年底,中国都在更加努力地与其邻邦和睦共处,希拉里的警告似乎奏效了。近来,国家安全顾问托马斯•多尼伦(Thomas Donilon)两周前访问了中国(以及日本),受到中方最高领导人的接待,也似乎在很高的政策层面上讨论了这些棘手的问题。但就在他访问结束以后,美国国务院随即发表了新闻声明,这必然给北京造成了不小的震动。

南中国海涉及的问题错综复杂,包括演变中的国际法、历史遗留但仍界定不清的领土主张、对萎缩的渔业资源的抢占以及油气资源储备竞争等。那条被中国大谈特谈、借以宣称对南中国海约80%的区域拥有主权的“九段线”(nine-dashed line),曾经是十一段线。但其中与越南有争议的两段线,数年前已通过双边磋商得以解决。这表明剩下的九段线也同样能够协商解决。但这“九段线”的领土主张,究竟是基于公认的国际法《联合国海洋法公约》(United Nations Convention of the Law of the Sea, UNCLOS),还是基于不被广泛接受的历史主张,中国方面却拒不予以阐明。而北京的拒绝选择表明,尽管中国的军事和海事实力已经大大超过其邻国,它仍然想寻求法律和政治优势的最大化。

并非仅仅只有中国这样做。越南已经将在争议水域的石油勘探区出租,而菲律宾也正在效仿。由于殖民地的历史使得这些国家的“历史主张”无法连续,它们更倾向于依赖《联合国海洋法公约》来管理争议的资源。同时,它们也急切地鼓励美国无条件站在它们一边来与中国竞争。

这正是美国需要谨慎行事、未雨绸缪的地方。美国在亚洲最重要的战略目标是在不损害美国在这一地区核心利益的前提下应对中国的崛起,而中国崛起似乎不可避免。平稳度过这个转折期,则需要认识不断变化的现实,更需要实力和一致性。中美关系预计将会遭遇几番严峻考验,因为美国在试图说服中国接受现有的国际准则,虽然这些准则为相关国家,尤其是中国带来了长久的和平、稳定和繁荣。

与中国紧邻的国家显然要比中国弱小。而中方想要利用这种实力悬殊的意图则需要用政策加以抗衡,即奖励正面行动、抬高负面行动的成本。

很可能正是这种谋划导致了上周国务院对中国的警告。华盛顿很多人不满中国在最近东盟地区论坛上的表现,其强势手段导致这一年度外长会议45年来首次未能发表联合公报,这明显是由于有关南中国海问题的争议。此外,中国增加了在该地区的海军部署,并允许本国各种民间船舰在此作业。中国在争议海域设立三沙市及军事要塞的公告突破了华盛顿耐心的极限。可以想象,美国官员坚决主张要让好斗的中国人民解放军军官和其他中国民族主义者知道他们的政策只能适得其反。

美国采取主动的考验在于它的警告是否能有效实现其主要战略目标。但此前越南和菲律宾在争议海域争取资源的举动并未受到批评,就中国因受到孤立指责而反映的愤怒来判断,美国政府的此次声明似乎事与愿违。

就在紧张事态升级的前几周,奥巴马政府顺利接待了菲律宾总统贝尼尼奥•阿基诺三世(Benigno S. Aquino III)的访问。阿基诺的此次访美,希冀美国更多声援其在南中国海的领土主张。奥巴马温和地让阿基诺了解美国对盟友的支持是强有力的、并不断增强的,但有关南中国海的领土主张,则需要菲律宾自己独立应对或与其它主权要求国一起解决。美国将会为原则性磋商与和平解决方案,而非具体结果提供支持。

如今,美国仅仅针对中国,而没对其他国家,进行了批评,中国的观察家们因此认为美国已经站在反对中国的一方。这样不公正的表现,削弱了美国所宣称的基于国际法的原则性行事方式。

美国在南中国海的直接利益实际上是有限的。美国在该区域没有半块领土主张。美国企业和公民现在也并没有面临风险。航运自由是至为重要的;虽然中国对《联合国海洋法公约》下海军舰队在专属经济区(Exclusive Economic Zones, EEZs)内拥有哪些合法行为权利的看法是一家之言,但它宣称对南中国海大部分区域拥有主权。因而,闯入中国“领海”内的美国情报搜集行动就面临着持续的风险,因为中国坚称其有权制止美国。到目前为止,双边政治领导层在寻求化解这一潜在的冲突源,以预防严重事态发生和中美关系的全面恶化。

考虑到中国崛起及其邻邦反应所引发的潜在破坏效应,和平解决南中国海争端对美国有积极的深远意义。此外,强化国际法治理可以减少维护稳定和应对未来变数的成本,是符合美国利益的。

现今的南中国海并不是21世纪的“苏台德地区”(Sudetenland),无需抵御侵略,无需反对绥靖政策。中国并没有将其外交政策军事化,长久以来也没有这种企图。而中国的邻邦也并非消极软弱,在必要时,它们时常表现出有能力联合起来对抗它们认为的中国的过火行为。同时,中国与这些邻国在贸易、投资以及其它领域开展着更富建设性的合作,并没有受到这种争端的影响。

这表明事态仍是可控的,即使南海争端在未来数年内都不可能得到解决。相异的亚洲国家早就已经习惯于接受悬而未决的争议,常常是一连几个世纪。

鉴于以上事实,美国只需坚持其早已阐明的原则性立场,拥护一套对南中国海的各主权争端方及受影响国而言均公平的程序。为此,美国政府需要维护其公正的立场,并避免此类受误解的国务院新闻声明再次发生。