6月29日,联合国发布了一份专家组报告以评估联合国安理会对朝鲜实施制裁的效果,而这些制裁是用以反击朝鲜在2006年和2009年进行的核试验。该报告明确表示,如果国际社会能够遵从决议、统一行动,那么限制朝鲜相关武器贸易的努力就会成功。然而,报告也表明,由于朝鲜贸易伙伴国未能坚定履行承诺,制裁的效果将会大打折扣。

好消息与坏消息

联合国安理会报告提供了证据,证实制裁使得朝鲜更加难以出口武器和进口研发大规模杀伤性武器所需要的部件。其中部分原因在于联合国成员国加强了对朝鲜运输船只的监视。与以往不同,我们现在能够实时掌握和追踪朝鲜船只的数量和行踪,以便及时拦截可疑货物。

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Hibbs is a Germany-based nonresident senior fellow in Carnegie’s Nuclear Policy Program. His areas of expertise are nuclear verification and safeguards, multilateral nuclear trade policy, international nuclear cooperation, and nonproliferation arrangements.
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以上是好消息。但坏消息是朝鲜正在对这种海洋船只的升级监管做出反应,转而采取其它措施来满足其军事导向的采购项目。特别是,朝鲜现在依靠航空货物运输、利用外国航运公司进行货物转运、通过第三国中介商绕开监视网、甚至利用合法贸易来掩盖犯罪交易。

与此同时,似乎这些坏消息还不够糟糕,在朝鲜对外贸易不断增长的情况下,联合国各成员国仍在勉强挣扎着加强对朝制裁。2010年联合国安理会专家们的几份报告显示,朝鲜出口额已从21世纪初的略超10亿美元增长到2008年的28亿美元。同一时期,朝鲜的进口额增长了一倍以上,从18亿美元跃升至41亿美元。今年6月的最新报告还详细指出,与此同时,朝鲜也在扩建港口设施,还在创设合资企业和自由贸易区,并且已经积极着手发展与中俄两国的双边贸易。

中国仍是关键…但所有成员国必须协力

与联合国安理会对朝实施制裁之前一样,中国至今仍是朝鲜的最大贸易伙伴国。中国对朝出口额已经从上世纪90年代初的3亿美元增长为目前的20亿美元,因此中国极大地左右着对朝制裁的成败。中国已经中止了对朝鲜核武器和弹道导弹项目至关重要的出口,但由于北京的自身利益在于保持东北亚的政治现状,其制裁措施仅在最低限度。

因而,当国际社会要求中国采取更多措施以保证北韩不会在中国找到非法贸易商时,中国政府应该不会感到惊讶。

需要加强履行的制裁承诺的并不只有中国,联合国所有成员国都应该积极执行制裁措施,尤其是亚太地区朝鲜的贸易过境国和贸易伙伴国。这些制裁措施包括加大对第三国转口贸易的审核力度,加强货物拦截的情报合作,限制美国和其他资源丰富地区与朝鲜的贸易,特别是贸易融资、洗钱以及朝鲜招募和培训外国人员的企图,加强监视和拦截空运货物的合作。此外,还需加强联合国广大成员国与联合国安理会的直接合作。安理会的各项决议要求各成员国向安理会报告违规行为,但至今没有一例有关朝鲜大规模杀伤性武器采购的违规报告。很多成员国甚至没有履行自身的义务,即向安理会报告本国限制对朝贸易的实施情况。自2009年以来,安理会成员国并没有实质性地扩大纳入制裁的朝鲜个人和机构名单。中国也从未答应在其本土举办一次安理会专家和中国专家共同参加的会议。

展望未来

经验证明,一个来自朝鲜所有贸易伙伴国的严格的、自上而下的贸易管制承诺对制止朝鲜武器贸易是必不可少的。例如,20世纪90年代,在德国最高级的联邦政府戏剧性地将所有德国出口商赋予严格的法律责任之前,有门路的公司在遇到有利可图但又敏感的贸易合同时,常常可以依赖贸易官僚们睁一只眼闭一只眼。今年春季,有消息称中国军方移动式导弹发射车的供应商也将这些设备提供给了朝鲜。中国否认其违反了任何出口管制条例。这种说法也许是对的,但需要质疑的是在此事件中,这个极具影响力的国有企业是否有权独自决定这些设备的出口。

联合国安理会的这份报告同时也记载到,在5年前对朝首次进行制裁之后,朝鲜仍然成功建立了一个大规模的铀浓缩工厂,这标志着核出口管制的明显失败。也许当时的制裁对挫败这项工程为时已晚,但国际社会需要清楚目前应该怎么做才能阻止或延迟该项目。如果安理会五个常任理事国以及韩日两国能达成协议,共同资助在这一领域的深入调研,或者更概括的,对安理会制裁措施有效性的研究,这将会是一个好的起点。