缅甸成功的补缺选举及昂山素季(Aung San Suu Kyi)压倒性的获胜,当之无愧地成为了两周前的各大国际头条,但是,这些新闻头条都忽视了缅甸同样开创性的经济发展事件。在初选结果公布的当天,缅甸政府举行了首次外汇拍卖,1美元兑缅甸元(kyat)最终以818成交,而此前的官方汇率固定为每一单位特别提款权兑换8.5缅甸元。现在的挑战,是要继续保持改革的势头,同时不引发宏观经济或政治的不稳定。

“有管理的浮动汇率制”(Managed float),是指央行通过干预使得汇率保持在一定的区间,而汇率拍卖是该制度的一部分。缅甸必须通过发展独立的央行,促使该进程制度化,确保外汇拍卖成为经济的一个永久性特点,使得实际汇率保持在能促进农产品和工业品生产的水平。

维克拉姆•尼赫鲁
维克拉姆•尼赫鲁(Vikram Nehru)是发展经济学、增长问题、治理机制、东亚国家绩效和前景等问题的专家。
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汇率改革,仅仅是众多期待改革中的第一炮,这些改革将形成持续性的努力,来彻底革新经济,为持续性、包容性的增长建立起激励和相应机构。为此,缅甸政府正在接受来自国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、联合国发展计划署,以及许多双边机构(例如日本、澳大利亚、英国和挪威等)和其他外部顾问的意见建议。

然而,危险并不在于缅甸改革过少,反而是被要求的改革过多了。而且,缅甸政府可能极乐意放开管制,一旦其深信这样做会加速撤销现有制裁、或是消除对外负债(或两者皆有),情况尤其如此。然而,快速改革可能会引发不稳定,从而令改革反对派抓住把柄,开倒车重回旧日。

官方汇率与市场汇率的统一是一项根本性的变革。但缅甸大部分人依然极度贫困,缺乏社会安全网来安然度过进一步改革政策引发的经济震荡。因此,接下去必须要进行创收和减贫方面“速赢”的改革,它将在缅甸灌输这样的信念:经济改革能带来繁荣,也会为进一步变革建立选区。在现代经济术语中,政府应着眼于放松制约经济增长的改革。

缅甸面临着三大直接的制约因素:基础设施的缺乏,提升了生产成本,纵使缅甸有着相对优势的领域都因此失去了竞争力;过多的牌照与管制,制约个人积极性的同时滋生了腐败;关税与非关税的壁垒阻碍了制成品与农产品的贸易。解决上述制约因素是经济改革的头三个优先项,而另外两项措施是来维持经济增长,使其更具包容性。

五个优先项

首先要建立一个财政上可行的政府,从而促成该国实现两个关键目标:通过预算来适度而透明地为地方政府和军队组织提供资金,这样,政府就能控制上述人员随意和任意向人们汲取税收。财政可行,同样可为亟需的基础设施建设提供资源,尤其是港口和农村道路建设,对非天然气产品的生产和出口(尤其是大米、豆类和劳动密集型制成品)大有裨益。

幸运的是,天然气出口的增加,加上市场化的新汇率制度,国营缅甸石油天然气公司(Myanmar Oil and Gas Enterprise,缅甸所有天然气收入的独家受益者)的净盈利将会显著提升。而至关重要的是,这些净利转入预算,然后被用于社会发展和基础设施建设,尤其是少数民族所在区域。

其次,对于没有政府或军队庇护的民营企业家,要放宽其进行经济活动的空间,并提升银行对其放贷的自由度(尤其是对农业)。缅甸是世界上做生意成本最高的地方之一,治理经济活动的正式法律条文要么不存在,要么不被遵守。而且,政府的举动除了无法预知,往往也会产生扭曲。比如,农民被限制种植作物的种类,而种植水稻将会被课税。

这种状况必须改变。政府须认识到,只有私人投资者的财产权被尊重和保护,投资和生产才会增加,由此促成繁荣。在适当的时候,这一点应该被法律和法规庄严载入,如正在考虑中的新土地所有权法。

第三,政府应消除各种各样的进口和出口的限制,并鼓励外国直接投资。如此,可消除抑制经济活动的供给瓶颈,快速启动非石油和天然气的出口生产。合理的汇率政策,大量的外国直接投资,再加上良好的外汇储备情况(大约相当于9个月的进口额),将使政府在不必担心国际收支危机的情况下,拥有相当大的自由去推进贸易自由化。

第四项优先要做的是:在避免沦为宏观经济风险或招致当地环境和社会问题的情况下,发展缅甸的天然资源,尤其是天然气、水电、木材和宝石。如果管理不当,丰富的自然资源将成为一个诅咒;管理得当,它将是一种恩赐。缅甸的发展应该很好地遵守哈特卫克规则 (Hartwick Rule):来自可耗竭资源(exhaustible resources)的租金,应当被用于再生资本(reproducible capital)的再投资。

这在缅甸更为重要。缅甸大量的自然资源位于少数民族居住区域,而在过去数十年,这些地区就一直在寻求脱离中央、实行自治。如果没有足够的保障,这些地区将只会看到自然资源的快速耗竭而没有长期的发展。为避免发生这种情况,一种办法是将自然资源的租金转入严密治理、有着清晰规则的透明主权财富基金,而基金的长期收益,将对包括少数民族地区在内的区域进行可持续性的公共投资。虽然对今天的缅甸而言,这可能是一项极其严苛的任务,但朝向这一目标的相关工作却应该马上开始。

第五是与国际组织协同合作,协助清理缅甸拖欠亚洲开发银行和世界银行的债务,只有这样,缅甸才能再次向这些机构申请优惠资源(只有清理了欠款,这两个多边组织才能再次给予贷款)。缅甸的外部欠债大约为55亿美元——在双边机构中,日本是最大的债主,拥有约40亿美元的债权;在多边机构中,亚洲开发银行和世界银行合计的债权超过了7.5亿美元。很明显,缅甸政府并没有资源清偿这些债务,其外汇储备仅在60亿美元左右,所以,缅甸将不得不利用双边捐赠者的善意。

国际承诺

即便将改革缩减到五个关键优先事项,挑战似乎仍然艰巨。但承诺做出必要的变革有助于建立改革势头,无论是政府还是国际社会,都应该对改革进展抱有耐心。改革需要精细、需要深思熟虑,还需要适应一国的执行能力。国际社会应共同努力,培养耐心,协调意见及资源,并与缅甸国内的机构一起努力,而不是反对或边缘化它们,避免令其负担过重。

虽然挫折不可避免,但国际社会应长期奋斗。战略位置和自然资源财富,赋予了缅甸他国少有的优势,而利用这些优势为可持续的、包容的增长奠定坚实基础的独特机遇,即将到来。