至少从表面上看,比起中国领导人换届,美国总统选举似乎更具不确定性。截至日前,美国已有26个州进行了共和党的党内预选,835张选票已被投出(一位候选人需要赢得1144张选票才能获得共和党党内提名)。在所有继续参选的共和党候选人中,罗姆尼是最有希望的领跑者。到目前为止,他共获455张选票,在已经进行了预选的26个州中的17个州获胜。排在第二位的桑托勒姆共获199张选票,赢得了7个州。第三位金里奇获117张选票,在2个州获胜。罗恩•保罗共获64张选票,未在任何州获胜。根据RealClearPolitics公布的综合民调指数,奥巴马的民意支持率为48.0%,罗姆尼、桑托勒姆、金里奇和罗恩•保罗的支持率则分别为45.8%、42.4%、36.6%和41.7%,分别与奥巴马相差2.2%、5.6%、12.4%和6.3%。

本文将从奥巴马的亚洲政策和共和党候选人的对华政策两个方面来浅析中国在此次美国大选中所扮演的角色,以及此次美国大选可能对美国对华政策乃至中美关系的影响。

奥巴马:外交战略再平衡与行政-立法僵持

王雅平
亚洲项目经理、《卡内基中国透视》主编
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奥巴马政府调整之后的亚太战略是将美国的战略重心东移。中美都有学者不认同“重返亚洲”的说法;他们强调“美国从来没有离开过亚洲。”这一政策无论如何命名、翻译,(本文暂用“外交战略再平衡”(rebalancing))都将成为奥巴马政府的一个标志性外交政策。去年11月,奥巴马高调参加亚太经合组织领导人非正式会议和东亚峰会,并访问澳大利亚。这一政策在那次的奥巴马亚太之行中得到了集中体现,并在那之后继续被展开。对于这一政策对中国的含义,不仅中美两国之间、其他亚太国家之间,而且中美两国国内都存在着不同的解读。

对于这一政策的实质内容本身,美国和东亚国家有些政策界人士和学者对其举手称赞,鼓励美国加大对亚太投入;有些则认为这一政策的实施容易被北京解读为对其的“围堵”或“遏制”,并为其给中美关系带来的压力、中美战略互信的进一步动摇及亚太地区区域矛盾的激化而担忧。但同时,也有一些学者认为美国“外交战略再平衡”以及在亚太地区的“前沿部署外交”(forward-deployed diplomacy)战略在一定程度上是对中国去年一些“自信”行为做出的防范(hedging)反应,希望以此来恢复中国迅速崛起下亚太地区的力量平衡。美国官方和主流学者在是否能够和是否应该“遏制中国”上立场倒有些一致:美国官方在各种场合解释美国“无意遏制中国”;美国的主流学者和东南亚国家都认为中国“遏制不了”,也不愿看到中国被“遏制”——“中国不可遏制”也是中国方面普遍一致的看法。

在中国,一部分学者、军界人士、媒体和大部分民众认为,所有迹象表明,美国已把中国视为主要战略对手,并已经明显开始从军事、经济和外交各个方面孤立、包围和遏制中国。他们认为,美国的外交重心东移是以调拨中国与邻国关系、并利用地区矛盾来拉拢亚太其他国家对抗中国的方式实现的。这不利于地区稳定,也不利于中美关系。由此,这些人主张“亮剑”——对美实行强硬的反制措施。官方观点比这种观点温和一些,也另有不少学者与官方立场类似:他们不认为美国“外交战略再平衡”主要是针对中国,反对夸大中美在亚太地区的利害冲突。他们主张两国开诚布公地对话。另有中国学者指出,美国能否顺利“再平衡”,还存在疑问:第一,美国能有多大精力投入亚太?第二,伊朗问题仍然炙手可热,美国能否顺利从中东脱身?第三,临近大选,美国政府的变动或者至少人事的变动会否影响“再平衡”政策?以上这些问题都使“外交战略再平衡”政策的能否延续和延续程度成为变数。

值得注意的是,中美都有学者认为,奥巴马的“外交战略再平衡”政策有美国国内政治因素的影响。上台之前,奥巴马就有打算以“外交战略再平衡”来强调其与过度关注中东地区的小布什政府之间的不同。在去年11月,临近奥巴马第一届任期将满之时,奥巴马从外交上大手笔展开这一政策,并同时从经济和军事上“摆棋布阵”,这与此次美国大选中共和党人批评奥巴马对华“太软”有一定关系。同时,在美国各界纷纷讨论削减美国军费开支的背景下,与美国国防开支有着切身利益关系的美国军工产业也必定在美国“外交战略再平衡”的政策取向中起了推波助澜的作用。奥巴马已经宣布不会削减在亚太地区的军费投入。

美国大选不仅对“外交战略再平衡”政策的产生与执行产生了某种程度的作用,而且也将对这一政策在未来的展开产生更直接的影响。如果奥巴马能够在大选中连任,这一政策很可能将继续展开。尽管这一政策还在初步展开阶段就已给中美关系造成额外压力,但奥巴马政府除了向中国方面解释这一政策并不是针对中国以外,似乎并没有反思或折回的迹象。2月28日,美国国务卿希拉里•克林顿就国务院预算在国会作证时还再次提到美国在亚太地区的“前沿部署外交”战略,并强调美国将保持为一个太平洋国家。

但如果共和党候选人当选,至少在人事上,奥巴马政府中职责涉及到亚洲事务的几位主要官员很可能都将离任,这包括国务卿希拉里•克林顿(Hillary Clinton)、副总统拜登(Joe Biden)、国防部长莱昂•帕内塔(Leon Panetta)、主管亚太事务的助理国务卿库尔特•坎贝尔(Kurt Campbell)、国家安全顾问汤姆•多尼伦(Thomas Donilon)、国家安全委员会亚太事务主任罗素(Daniel Russel)和国家安全委员会中国主任麦艾文(Evan Medeiros)。希拉里与坎贝尔对“外交战略再平衡”政策的个人热情多少为这一政策的顺利执行打通了官僚系统的阻碍;这两位的离职虽然不会造成美国亚洲政策的180度大转弯,但也会影响执行这一政策的热情。当然,这还要看继任者的亚洲政策倾向,而目前共和党候选人的亚洲政策还有待进一步澄清(见下文分析)。

美国大选对中美关系产生影响的另一个途径便是通过影响国会立法。奥巴马过去任期的后两年,即2010年共和党赢得众议院多数席位以来,经历了严重的行政-立法僵持。虽然近两年中国在国会山的影响力增加,但同时美国在华企业也逐渐分化成不同阵营,因此,鉴于国会相对于白宫传统的反华立场,目前的行政-立法僵持对于中美关系来说反而可能是好消息。根据《国会记录》在2011年年底(截止至2011年11月30日)的总结,众议院在该年通过了326个法案,是过去至少10个非大选年的最低;参议院在该年通过了368个议案,为1995年以来最低。乔治•华盛顿大学教授罗伯特•萨特(Robert Sutter)在其《国会与奥巴马的对华政策——雷声大雨点小》(2012年1月19日)一文中说道,“第112届国会将以对奥巴马总统在政府债务、削减预算、医疗改革等政策的强烈反对为标志在 2012年结束它的任期。在对华政策上,国会试图通过在汇率操纵、贸易纠纷、对台军售等问题上的法案,来挑战政府在这些问题上努力维系的温和态度。国会的这种行为往往与几位共和党候选人刺耳的反华言论相呼应。”3月6日美国参众两院通过的对华征收惩罚性关税的议案便是大选政治影响中美关系的又一具体体现。这一议案已递交给奥巴马总统签署。奥巴马将承受国内就业和竞选政治的双重压力。

目前的僵持状态是在民主党总统与民主党参议院和共和党众议院之间。参议院虽以民主党为众,但两党间仅差4票(51:47)。众议院则以共和党占绝对多数(242:193)。如果奥巴马得以连任,要么众参两院维持现状,要么共和党占领参议院——届时国会众参两院将皆由共和党领导,行政-立法僵持会更加深化。民主党要占领众议院至少要改变25个席位(占席位总数的约10%),虽然难度较大,但也不排除这种可能,尤其是在经济持续改善、民众反感僵持的情况下。一旦民主党占领众议院,僵持状况将得到很大改善。如果共和党候选人上台,不确定因素就会更多,这还要看共和党候选人的对华政策如何。

罗姆尼的对华政策

罗姆尼目前在共和党初选中占领先地位,且具有相对其他候选人较成形的对华立场。在分析他的对华政策以前,有两点需要指出。

首先,以抨击中国获取政治利益在美国政治尤其是大选政治中是很常见的政治手段。面对美国的问题,中国是最显眼的替罪羊。以“泄民愤”来赢选票也是最初级的政治常识。史文(Michael Swaine)、Oliver Palmer《罗姆尼的对华政策》(2012年1月30日)一文中说道:“总体而言,罗姆尼对华政策的选择,反映了他将政策重点聚焦于中国如何影响美国选民,以及如何就奥巴马的对华政策实施最有利的攻击。”

其次,这一政治手段也有着局限性。本文作者在《2000年与2008年美国两党总统候选人对华政策之比较》(2008年9月)一文中通过比较2000年小布什与戈尔以及2008年麦凯恩与奥巴马的竞选赛结论出,“总统候选人的政策不仅不一定是,而且很多时候并不是未来总统的政策。无论总统候选人在竞选过程中如何反对前任总统的对华政策、提倡何种的变革,他在就任以后都会逐渐回归到历任总统所坚持的对华路线上来。” 抨击中国不仅对候选人未来的政策导向影响有限,在大选过程中也存在着局限:其一,解决美国国内的经济与就业问题是本次大选关注的核心问题。虽然中国对美国经济有着重要的意义,但过于注重中国难免会有“跑题”之嫌。其二,大多数观察家认为奥巴马的对华政策反映了美国的主流意见,是较为务实的政策取向。因此,过分抨击中国也有开枪走火的危险。

在目前的初选中,中国扮演了一定角色,但不是主要角色。这对中国是好事,在一定意义上体现了美国对华政治逐渐成熟。“中国”这一议题最多出现在对提高美国的经济竞争力、削减军费以及美国所面临的外交挑战的讨论中。罗姆尼的对华政策主要聚焦经济。他攻击奥巴马的经济政策尤其对华贸易政策“太软”,要求在人民币汇率等一系列问题上对中国的“不公平竞争”施以更严厉的打击。在安全上,他强调加强美国在太平洋的军力以应对中国快速崛起所可能带来的威胁。如果把罗姆尼的这些政策放在前面所提的“以抨击中国获取政治利益”的大背景下来考量,不排除罗姆尼一旦当选会有“难以违背当初竞选纲领”的被动之下而作出对华强硬措施的可能,但“违背竞选允诺”只要有一定限度,也并不是没有先例。由此可见,罗姆尼的对华政策中有多大成分是为竞选还依赖个人的主观判断,但不夸大它的重要性却是真的。

结语

综观中美政府换届下的中美关系,两国外交机构都在做着澄清、说服的工作——中国说服美国中国要和平发展,美国说服中国无意遏制中国——但似乎都成效有限。一方面,两国间各种的对话似乎已经够级别、够多,但对话不能仅流于形式,维持友好气氛固然重要,双方也要敢于把要害问题摆上桌面,以解决实际问题。另一方面,最有力的“说服”还是行动。中国真正理解周边国家的利益与忧虑所做出的和平努力,美国会看到;同样,美国容纳中国崛起所做的调整,中国也一定能看到。

此外,不能把近些年中国周边安全环境的恶化全指向美国。东南亚国家(或至少部分)为何欢迎美国回到亚洲?中国应该反思。其一,中国应放下大国架子,以真正平等的态度处理与周边国家的关系与问题。其二,中国应在外交、经济和安全上进一步全方位提升东南亚国家在中国战略体系中的地位。这不是与美国搞拉锯战,而是由于地缘战略和世界发展形势都在突显东南亚对中国的重要战略意义。毕竟,良好的周边环境是中国继续发展的重要外部条件。