一年前的3月11日,日本东北部近海发生里氏9.0级强震,接踵而至的高达十多米的海啸最终导致日本福岛第一核电站发生反应堆爆炸及放射性物质泄漏,并迅速恶化为核电行业最严重的7级事故。中国国务院事后决定对国内在建及运营的核反应堆马上进行全面的安全检查、并暂停审批新的核电项目。福岛核危机一年过后,做为有着全球最雄心勃勃核电建设规划的国家,中国虽然对核电安全的重视程度有了不小的改进,不过令人遗憾的是国内核电行业暴露的一些深层次的问题却依然没有得到有效的解决。

福岛核危机对中国的警示首先反映在国内当前的核电安全监管体制难以适应行业高速发展的需求。在中国的政治体系下,负责核电项目审批及规划的发改委及能源局属于最强势的政府机关,而国家核安全局的主管机构环保部却是一个相对弱势的部委。行政级别的反差、核安全领域多头监管的现状、各利益集团的互相牵制导致了福岛核危机一年后国内核电安全监管体制的改革还迟迟没有启动。如何尽快打破核电领域发展第一、安全为辅的行政体制格局,是中国领导层未来不得不面对的重大政策挑战。

涂建军
涂建军主管卡内基中国能源与气候政策相关的工作。
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中国民用核设施的安全监督是由环保部下属的国家核安全局负责。福岛核危机后,环保部却有官员迅速出面力挺国内核电开发。中国核电安全监管机构的主管部委这种毫无必要的公开表态与其下属机构的核电安全监管职责因此形成了事实上的利益冲突,这是国内未来核电安全监管体制改革过程中需要深刻警醒的一个问题。

福岛核危机后,不少国内民众在专家出面辟谣后还继续抢购碘盐。这个现象一方面说明由于国内核电行业长期缺乏透明度而导致民众不具备核电事故相关的基本常识,另一方面也真实反映了国内政府部门与体制内专家社会公信力有待大力提升的现实。不过遗憾的是,国内核电行业透明度不高并导致社会各界疑虑重重的现状至今还没有大的改观。今年1月25日,日本有媒体报道北京郊外房山区的一座快中子实验堆在2011年10月曾经发生过核反应堆事故。在中国原子能科学研究院的专家出面辟谣之后,国内网民对官方隐瞒事故的怀疑反倒进一步加深。直到日本有关机构公开澄清该事件属于误报,中国民众的疑虑才开始逐步消除。

中国一直属于家族社会的范畴,因此中国人的信任感本来就难于超越家族与朋友的层面。建国后,国内大规模的政治运动、政府选择性执法的行政风格、以及前卫生部长试图隐瞒非典真相等重大公共安全事件更是将社会层面的信任感基本消耗殆尽。中国政府未来如何重建与公民社会之间的信任虽然是一个长期而艰巨的任务,不过中国领导人如果能以大力改善国内核电行业的透明度做为推进该议程的切入点之一,应该会是一个不错的选择。

福岛核危机后,中国政府一方面宣布暂缓国内新的核电项目审批,但同时却决定继续推进在巴基斯坦扩建核电厂的承建项目,这一做法引起了国际社会的高度关注。同中国目前正在建造及改进的第三代新型核电站相比,中国出口到巴基斯坦的核反应堆的安全标准要低得多,属于在国内已经淘汰的技术。不过由于专利以及核出口方面的限制,中国短期内也无法向其它国家出口更加先进的核电技术。

在过去的一年,德国和瑞士等发达国家决定逐步弃核,美国核电复兴的进程也遭到沉重打击,连法国这种传统意义上的核电强国也宣布要增加可再生能源在电力行业的比重。有鉴于此,国际核电公司都开始更加重视公众核电安全意识相对淡薄的广大发展中国家的市场前景。

未来几十年内,如果越来越多的核电站建在缺乏核反应堆运营经验、或者周边地区恐怖主义盛行、或者财力有限无法进口最新核电技术的发展中国家,那么在发展中国家发生重大核电事故的可能性将变成一个不容忽视的全球安全挑战。为了维护负责任的大国形象,中国政府未来除了需要保证国内核电机组的安全运行,还有必要抵御短期的政治、经济诱惑,避免再次出口本国已经淘汰的过时核电技术到其它发展中国家。

核电事故应急方案是核电安全一个重要的组成部分。不过为了降低成本及避免让决策者、公众甚至是核电公司的雇员全面了解核电重大事故的严重危害性,核电行业的灾难应急方案一般都会大大低估核电站可能发生的事故规模等级。无论是1986年前苏联的切尔诺贝利核灾难还是2011年的福岛核危机,所在国政府和事故电站运营公司都完全没有为这类重大核事故的发生提前做好相应的准备,这也导致了事故处理过程顾此失彼、疲于应对的窘境。

2009年11月10日,中央政府、江苏省、田湾核电站三级参加的首次国家级核应急演习的事故情景是田湾核电站2号机组1回路主管道发生泄漏并导致放射性物质向环境释放。不过这次演习只是简单的假设通过有效的应急响应和处置,该事故不会造成任何灾难性的后果。在福岛核危机后,中国核电行业这种在应急方案层面刻意回避严重核电事故的做法还是没有得到根本的改观。如果大亚湾核电站发生一起7级的核电事故,如何组织疏散深圳、香港等周边地区的居民?这类假设虽然比较敏感,但是国内政府部门和国有核电公司于情于理都应该开始着手研究这些不容回避的政策议题。

“3•11”日本地震及福岛核电站核泄漏事故发生后,日本媒体及国民指责日本前首相菅直人领导的政府未能及时反应、措施不力、处理不当。另外, 菅直人本人过度关注救灾细节的领导风格也倍受日本各界的诟病,他也因为支持率不断下降而最终被迫下台。由此可见,重大核电事故的应急处理其实对国家最高决策者的领导能力有着极高的要求。有鉴于此,中国国家层面的重大核电事故应急方案完全有必要增加对国家最高领导人的相关安全培训。

福岛核危机虽然已经发生一年了,但后续的事故处理及旷日持久的核污染清理工作必将是日本社会挥之不去的噩梦。有鉴于重大核电事故危害之严重,中国政府有必要进一步明确核电发展安全第一的指导思想,并尽快启动国内核电安全监管体制的改革。为了让核电始终能够做为中国能源行业一个可以接受的技术选项,中国国有核电公司应该在尊重重大高新科技项目引进规律的前提下一步一个脚印做好AP1000等第三代核电技术的工程建设和本土化工作。另外,为了防范于未然,国内重大核电事故的应急方案的准备工作也应该有条不紊地开始推进。

考虑到核电开发在财务、技术与环境等方面的风险与不确定性,中国核电中长期规划需谨防欲速则不达。国家发改委2007年公布的2020年国内核电运行装机容量4000万千瓦的规划目标短期内不宜上调。如果十二五期间国内第三代核电技术的引进能够有序地顺利进行、或者国内核电行业能扎扎实实地对国产二代半的反应堆技术进行长足可靠的安全改进,中国2020年核电规划目标完全可以在十三五期间再行调整。