将几乎同时发生在2012年下半年的中美两国领导人换届,无疑会给中美关系乃至两国外交政策所涉及的许多国际问题增加不确定性。在中国方面,中国此次的最高层领导人换届具有着不同以往的特点。美国,作为中国外交不可忽视的对象,也不可避免地将在这个过程中主动或被动地扮演某种角色。反过来,中国新一任的领导集体如何分配外交决策权和形成怎样的外交决策机制,以及新一任领导人的政策理念和个人性格,都将对中国外交尤其是中美关系产生影响。

本文作为《领导人换届与中美关系》中的第一部分,将着重介绍中国领导人换届的情况与特点,并分析美国在中国政治换届过程中扮演的角色和所起的作用,以及中国政府换届对中国外交关系尤其是中美关系可能造成的影响。布鲁金斯学会高级研究员李成和詹姆斯敦基金会(Jamestown Foundation)高级研究员林和立(Willy Lam),接受了本文专访。

王雅平
亚洲项目经理、《卡内基中国透视》主编
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中南海换届

李成认为,此次中国领导人换届主要有五个特点。

第一,这是新中国成立以来的第四次最高领导层的“代际”更替。第一次和第二次分别以文革和“六四”悲剧性地结尾;第三次领导人代际更替,即2002年的十六大,首次实现了最高领导层和平、有序、制度化的权力交接。

第二,换届的规模之大比较少见。这次换届“有可能是近30年来北京最高层权力交接规模最大的一次。” “党、政、军三大系统的最高层领导约70%将实现新老交替⋯⋯”“2013年后,负责条条块块的第一把手几乎全都是新面孔。”

第三,影响大,受国际关注。这次领导人换届发生在国际影响力日益加强的今日之中国。跻身世界强国的中国,其政治、经济、军事政策走向不仅对中国,而且对地区乃至世界都会产生影响,因此此次换届受到国际社会的高度重视。

第四,此次换届是中国政治从“强人政治”向“集体领导”转变、成熟过程中的关键点。中共的最高决策机构——中共政治局常委(所谓“九常委”)——的人选的确定是此次换届的焦点。这将是一个涉及到派系间权力角逐与制衡、相互妥协与谈判,半公开游说与幕后操作的复杂过程。但有一点可以肯定的是,中国政治不再是一人主宰;取而代之的,是以九常委为权力核心的相互制衡的集体领导。

第五,个别有希望的候选人为竞争九常委在某些地方上开展的“自我推销运动”是中国政治中的一个新现象。中国公共知识分子的分化和对垒以及社交媒体几近呼风唤雨般的作用都是前所未有的。

美国在中南海换届中的角色


李成指出,美国首先要知道它对中国政治换届影响力的有限性,“而且应该知道如果越是要帮某一个派,往往最后经常越是适得相反。正因为如此,美国必须非常谨慎。”“虽然美国希望中国能够有进一步的政治改革,⋯⋯” 但同时我们应该认识到,“ 中国的稳定发展也是美国的利益所在。美国不希望出现一个紊乱的中国。”

林和立认为,“美国的对华政策对中共内部不同派系之间此消彼长的影响力不是很大。”他举人民币汇率问题为例并指出,虽然奥巴马在国情咨文中谈到,美国会在人民币汇率问题和其他所谓“公平贸易”问题上对中国施加更大的压力,但“无论是团派、太子党或上海帮,他们对于如何应对美国压力方面的看法并没有太明显的差别。”林和立分析道,人民币在过去的一年已经升值了5%,这个步伐已经很快,中国出口承受了很大的压力。出口又涉及到工人失业问题,从而就牵涉到社会稳定问题。尤其是在今年和明年十八大权力过渡的背景下,无论是哪个派系、什么主张的领导人都不可能在人民币升值方面再做很大的让步。

在认识到影响力有限的同时,李成也认为美国对中国政治也“并不是绝对没有影响,在一定程度上可能产生作用,不管是正面的还是负面的。”他认为美国在人民币汇率上对中国的过度压力,会“使经济政策比较开明的人士较难推进他们的外贸和经济政策。”此外,美国重返亚洲政策在一定程度上助长了中国的反美情绪。“这有可能使尤其是军方和对美国有强烈批评的一些利益集团逐渐占上风。”

美国传统基金会研究员史剑道(Derek Scissors)在1月10日传统基金会举办的题为“2012:中美政治变化”的座谈会上,从经济领域分析了美国的行为或其行为结果对中国经济政策不同派别上的影响。他把中国经济政策分为两大派别:自由市场派和国家调控派。美国经济模式的成败、中美双边贸易上的互动以及一些诸如“泛太平洋战略经济伙伴关系”的多边框架都会在两派的此消彼长中起到一定的影响作用。李成在采访中并不赞成自由市场派与国家调控派的分法。他认为,“所有人都主张一定程度的自由市场经济,所有人又在一定程度上都是国家调控派。”也许史剑道的分析更多地反映了美国的经济行为对中国经济政策的影响的主观愿望,而非对持经济政策的领导人的力量消长的动态把握。

内政对外交


李成表示,每一代领导人的变化都会带来新的政策的变化。当然会有一定的延续性,不会是完全的改变,但变化是主要的。“从毛到邓、到江、到胡、再到未来的习都会是这样。这给中国调整它的对外对内政策带来新的机会,使新的领导人能够确立他们认为重要的政策,不管是国内还是国外政策的修补还是新政 。目前来讲,我觉得可以预料的是对内领导人会针对民意出手解决一些重要问题,对外会更加意识到它在国际社会的责任,同时扮演相应的角色。”

林和立的立场与此不尽相同;他更强调延续性。他说,中国的领导层无论派别,对于一些重大的外交决策和外交思想基本上分别不是很大。“我估计,习近平接任以后,起码他头一个5年的任期大概不会改变胡锦涛在过去10年的外交政策。所以,在对美政策上,就像习近平前期接待基辛格访问的时候说的话——他还是希望保持两国的平衡,尤其是经济上的合作。”

在外交决策机构上,林和立分析说,现在应该说毫无疑问习近平会继承胡锦涛当总书记。至于中央军委主席,就要看胡锦涛会不会象江泽民一样,留任一两年。如果胡锦涛全退,习近平会兼任军委主席。习近平很有可能也会接任胡锦涛做中央外事领导小组的组长。中国外交部的权力则相对较小。因此,习近平很可能在中美以及其他的外交领域发挥很重要的作用。李成提到,胡锦涛时代,戴秉国在外交中的作用很大,可以说是中国外交仅次于胡锦涛的人物。将来戴秉国作为国务委员在外交上的作用,结构上会发生一些变化,有可能会分由几个人承担。外交部的作用可能会相应加强。同时中国也在拟议是否成立金融方面的国资委,这会给整个国务院体系带来一些新的变化。

在国内政策上,新的领导人将面临央企垄断、国进民退、房地产泡沫、金融国际化,以及政治改革的一系列挑战。总体而言,李成指出,新一代的领导人在文革中成长,有更多国际化的背景,会比第四代领导人更有国际的眼光。也许他们会更加了解中国政治改革的困境,并针对这些问题寻求新的政治改革,或许民主化的进程会加速。当然这也取决于国内、国际的环境。而这些国内政策的改变对中国的对外关系又有着直接的影响。

李成在其《华盛顿季刊》(Washington Quarterly)上的《角逐九常委》(“The Battle for China’s Top Nine Leadership Posts”)一文中谈到,“在经济领域,习在福建、浙江和上海这三个经济发达省市的领导经验,使他能有充分准备去寻求促进私有经济、对外投资与贸易、金融体系自由化等的政策;这些方面在近些年有很大倒退。”在对美国的态度上,李成表示,习有和美国关系好的一面,但也有说过“吃饱了没事干的外国人”的话——这与中国民间批评美国的声音倒有些接近。林和立指出,“由于习近平与解放军的关系较密切,他跟很多解放军高干子弟的个人关系颇为深厚,因此可以说其权力基础主要在军队里。可以预料,解放军在习近平时代对中国外交的影响力可能会较大,美国和中国在亚太地区针锋相对的局面有可能会加剧。”李成却不同意这种观点,他认为习近平与军队的渊源会对他有一定帮助,但实际影响有限,因为毕竟在集体领导的体制中,第一把手也会受到很大的牵制。

李成在其新书《通往中南海之路》(明镜出版社2012年2月)中列举了有希望进选中央政治局常委的14个领导人的政策优先诉求。这14人的政策诉求中有与外交有关的如下:习近平与天津市委书记张高丽主张外资市场的自由化;李克强主张发展清洁能源;王岐山主张放开金融体系;中央书记处书记、组织部部长李源潮倡导政治改革(如党内民主)和鼓励“海归”;副总理张德江主张发展国企、推动“走出去”战略与自主创新;中央书记处书记,宣传部部长刘云山重视对媒体和网络的更有效的控制以及中国在海外的软实力的提升;国务委员刘延东主张利益团体及非政府组织的更广泛的政治参与中国在海外的文化交流;广东省委书记汪洋倡导促进党内民主、媒体透明化与更大胆的政治改革;重庆市委书记薄熙来倡导城市化的总体规划和发扬外交政策中的民族主义。

(本文第二部分将继续探讨中国在美国总统选举中所扮演的角色与美国大选对美国对华政策及中美关系的影响。)