当我还是海军候选军官学校的学生时,就曾在学习驾船的过程中被告知中国南海的危险性,教官告诫我们要远离那些危险的岛屿和浅滩。现在,这可能是全世界非法交易最为猖獗的水路之一。岛屿和浅滩依旧,但随着相关领土和海事纠纷的升级,这片海域更是备受争议。对美国来说,我们无疑应该贴上警告语“小心,危险水域!”

东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum)即将于下周在巴厘岛召开年度外长会议,在这个时点提出上述警告非常及时。上一届东盟地区论坛外长会议于去年7月在河内召开,会上,美国国务卿希拉里宣称美国支持“各国之间通过外交谈判的方式来解决各种形式的领土争端,避免强权政治,”暗示中国政府的行为偏离了2002年的《南海各方行为准则》(Declaration of Conduct for the South China Sea),并进一步表态认为:中国政府单方面提出其古怪的领土主张,损害了这一地区的其他三个主要声索国的利益,并违背了《南海各方行为准则》。希拉里还主动表示愿意就此召开论坛,为各方合作解决争议提供一个平台。

对于希拉里介入南海问题,中国开始表现出极大不满。考虑到细节上的改进,例如事先给予中国政府警告,希拉里的干预行为确实可以处理得更好。但最终,这一干预还是及时有效的。她成功地引起了中国的注意,并赢得该地区大多数国家的支持,这些国家团结起来,防止中国通过一对一的方式将这些弱小的对手各个击破。

中国尚未放弃其一对一的政策,但现在它所面对的是更加团结统一的阻力,因此,中国也在不断调整其战略。南海地区的领土主张争议由来已久,而且极其复杂。这些争议包括小岛、浅滩控制权的争议、海域权利、专属经济区(EEZs)以及渔业和矿产资源所有权,而这些争议之间又互相重叠。此外,对于如何解读《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea),各国之间也存在争议,而它本身就是为解决这一区域的控制权和使用权的争端而提出的。

中国被两股力量左右。一方面是基于历史因素,坚持对这一区域岛屿及其附近水域主权主张的政治需求,而这些主张无论从广义还是狭义来看,都颇具争议。中国政府曾在南海诸岛周围划定“九虚线(nine-dashed line)”,代表其对几乎整个南海地区的主权。另一方面,依赖于现存国际法,基于《联合国海洋法公约》作出狭义的主权主张,中国更有可能赢得尊敬,这对中国来说很有吸引力。现在,中国似乎正在朝着这个方向前进。现在这个强大的新中国,爱国主义膨胀,简单地公开否认1947年国民党政府划定的“九虚线版图”,并不会对事件进程产生积极影响。局外人呼吁中国人澄清事实,这被中国的一些人视作要求中国做自行放弃或者战争的选择。但是,当中国政府不得不在《联合国海洋法公约》规定期限内提交局部主权主张时,中国大部分情况下依据此公约表现得小心翼翼,它选择解释这些规定或者努力避免直面这些规定。

对于其他主要主权声索国(越南、菲律宾和马来西亚)来说,在这场争夺中,他们的法律主张提出得相对较晚,大多是在20世纪70年代,发现南海地区可能富藏大量高商业价值的碳氢化合物之后。但是由于殖民政策残余、特许权以及几个世纪以来渔民和水手的习惯使用方式,这些主张变得更为复杂。即使是作为非主权声索国的新加坡也被卷入这场外交斗争中,上个月,中国派出一艘海军巡视船通过南海驶往新加坡,试图以此暗示中国主权主张的合法性得到了新加坡的认可。新加坡外交部发言人被迫揭穿这一策略,并敦促中国政府澄清其过度的主权主张。

无论从哪一方面来看,都没有人可以提出压倒性的合法主张。越南和菲律宾认为,与其根据大陆架和专属经济区的分布,将两国之间的南海北部区域分割开来的主张相比,对于无主或者几乎无人居住的小岛的领土主张缺乏依据。中国对小岛提出更大胆的主权要求来巩固其立场。因此,南海是一个国际法交错复杂的区域,许多问题尚待解决,可能导致强者对弱者先发制人的武力威胁。

美国对南海的兴趣一般被官方表述为“航行自由”和“和平解决”争端。中国政府指出,每年有7万艘船只和平驶经南海,因此“航行自由”并不是一个问题。不过,中国也坚称(尽管包括马来西亚的其他许多国家也这样表示)在未得到专属经济区主权授权的情况下,禁止在专属经济区开展军事侦查活动。2009年,中国政府试图切断美国海军情报船无瑕号的线列阵声纳,并对美国频繁的军事侦查活动表示不满,认为这是与美国建立正常军事关系的障碍之一。然而作为一支重要的海军力量,美国根本不可能全盘接受中国对其专属经济区的宽泛定义,更不要说要求美国自我约束其海军力量在专属经济区的活动。

对美国来说,“和平解决”是一个重要的口头禅,因为其反面——军事行动——会摧毁这一地区的稳定局面。过去,在冷战期间,东南亚地区相对弱小的发展中经济体依赖于美国提供保护,现在,他们仍然依赖于美国制衡不断崛起的中国。截至目前,美国的作用使这一地区避免了全民参与的军备竞赛以及随之而来的成本和摩擦。如果美国选择跳出南海争端,其地区影响力和维护其利益的能力就会减弱,地区稳定也可能被破坏;因此,奥巴马政府去年的表态是正确的选择。

为了对下周的东盟地区论坛外长会议做准备,6月25日,中美两国在夏威夷召开“亚太事务磋商” (Asia-Pacific consultations) 会议。5月份最新一轮中美战略经济对话(Strategic and Economic Dialogue)中,两国就首次“亚太事务磋商”会议达成共识。会议过程中,中方与会领导外交部副部长崔天凯,对于美国试图将中国认定的双边争端问题多边化表示出强硬姿态。会后并未对外界公开任何与南海问题有关的资料,但美国发言人称中美双方进行了“开放、坦诚和有建设性的讨论”。

此次磋商后,中国的表现相对低调。同时,在此问题上采取的措施更严守《联合国海洋法公约》,这些都凸显出中美双方在会上可能达成了某些非公开并且可能非常模糊的共识,以避免目前的局势进一步升级。这与去年12月份以来中国逐渐温和的姿态一致,去年中国政府在南海、东海以及黄海地区维护及巩固其权益曾表现得过于激进。

继今年1月中国国家主席胡锦涛对美国进行国事访问后,中国国家副主席和美国副总统即将进行互访,双方在处理其紧张关系上各有利益。即将进行的美国大选和中国共产党第18届全国代表大会将进一步强化这种利益关系。

从本质上来说,奥巴马政府提议召开“中美亚太事务磋商”会议的做法,以及在东盟地区论坛外长会议前遏制文字游戏所做出的努力是富有建设性的。在南海这片危险的海域,上述措施无疑是最恰当的。