中国碳市场的困扰

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主题评论 《中外对话》
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中国在七省市建立碳排放交易试点的决定,引发了全球媒体对于中国气候政策的浓厚兴趣。卡内基的王韬认为,从获取准确的数据到建立稳定的碳交易价格,中国的碳市场还有很长的路要走。
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中国在七省市建立碳排放交易试点的决定,引发了全球媒体对于中国气候政策的浓厚兴趣。卡内基的王韬认为,从获取准确的数据到建立稳定的碳交易价格,中国的碳市场还有很长的路要走。 市场的热潮

2008年下半年,中国的三大碳排放权交易市场在不到两个月时间里先后成立——北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所。而此时的欧洲碳排放交易体系(EU Emissions Trading System 缩写为EU ETS),刚刚经历了一年前的自由落体式价格崩溃——碳排放权价格从30欧元跌至几欧分,尚在痛苦的恢复期。

据世界银行预测,2020年全球碳交易总额有望达到3.5万亿美元,超过石油市场成为世界第一大交易市场。在这一美好愿景激励下,到2011年下半年中国已经挂牌运营和在筹建的碳交易所已经多达100多家。但是大多数都很快成为了投机资本的舞台,真正的碳交易却鲜见踪影。三大交易所成立后一年多的时间里,都没有一宗真正意义上的碳排放交易。

2011年10月29日,发改委办公厅2601号文件确定北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市开展碳排放权交易试点,而这七省市无一例外都已经建立了自己的碳排放交易所。 比起其他没有进入试点地区的交易所,由于有了政策来保障交易需求和客户参与,这七个交易所的销售业绩似乎都不用担心了。但每个城市在试点期间对自己本地交易所的资源投入也意味着,未来国家层面的碳排放交易所之争将会更加地区利益主导。

但是为了整顿各类交易所中的价格炒作和不规范交易,2011年11月11日公布的国务院38号文件,却明确规定“除依法设立的证券交易所或国务院批准的从事金融产品交易的交易场所外,任何交易场所均不得将任何权益拆分为均等份额公开发行”,将碳市场的核心交易活动也列上了黑名单。

这两个政策体现了中国政府在碳市场政策上缺乏协调。由于没有实体商品,碳排放权在国际上都是通过拆分成均等份额来进行交易。国务院38号文件一刀切的做法显然和两周前发改委的文件内容出现了冲突。2月底新华社在一篇报道中称,“上海联合产权交易所已经成为发改委指定的环境能源交易平台”,预示着国务院38号文件给碳交易市场带来的政策限制似乎已经被解除了。

政策的困扰

相比于营业执照上的小风波,真正困扰碳市场的其实是在于创造合适的碳排放权稀缺度。2007年EU ETS的价格雪崩,正是由于发放的碳排放许可超出了实际需求,导致排放许可的稀缺度几乎为零。2008年欧盟驳回了成员国提出的过于宽松的第二承诺期(2008-2012)目标,最终重新达成了在2005年排放量基础上削减7%的总量目标。但是欧洲主权债务危机再一次重创了欧洲经济和碳排放权价格,使其需求远低于原来的设想,打击了对于减排技术的长期投资。经济发展濒于停滞的欧盟在碳排放总量的预测上连续出现失误,从另一方面凸显出中国在制定相应目标时的困难。

对于七省市碳排放交易试点,国外媒体似乎对其蕴含的另外一层含义更有兴趣。因为试点七省市应该“测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标”,这被解读为中国制定全国温室气体排放总量目标的前奏,显得意义重大。这种理解,既对,也不对。

中国政府在十二五计划中提出了2015年比2010年能源强度降低16%,碳排放强度降低17%的目标,并在2011年的12月1日的国务院41号文件中正式分解到了各省和直辖市。但能源局在2011年下半年就已经开始研究建立能源消费总量控制目标,而从能源消费总量到碳排放总量只有一步之遥。目前,2015年一次能源消费控制在40-42亿吨标准煤、社会用电总量控制在6.4万亿度的总量目标,已被分解下去。从这些具体数字来看,国家层面的总量控制目标设定甚至略快于七省市的总量目标,因此七省市的总量目标并不会指导国家目标的设定。

另一方面,七省市碳排放权市场的建立,并不一定要求有一个地区碳排放总量目标。

首先,欧盟的EU ETS体系第一期也只包括了一些大型的排放源,约占欧盟总排放的40%,到了第二期才开始覆盖更大的范围。因此七省市的碳市场试点并不需要确定该地区碳排放总量,而可能只包括一些重点行业中的大型排放源。

其次,碳交易的具体模式不同决定了是否需要事先确定一个排放总量目标。以 “澳大利亚模式”为例,在其初期其实是价格固定的“碳税”形式。企业按照实际排放以每吨等效二氧化碳23澳元固定付费,以后价格每年递增2.5%。这更主要的是考察和培养对数据的审核与监管能力,也正是中国碳市场体系中最需要加强的环节。

中国目前能源统计数据的准确性还有很大的问题,尤其煤的数据由于流通渠道分散疏漏更为严重。由于缺乏行业数据的支持,地方政府对于能源统计数据的监管能力比中央政府更差,往往只能估算一个大概。更严重的是,有些央企的数据由于不受地方政府的管控或者因“数据敏感”而难以获得。这更增加了地方对数据的考核难度。如果没有数据的核证,违约和惩罚机制就变成了纸上谈兵。因此,从重点行业和大排放源而不是地区总量开始进行碳排放交易试点,更务实也更有可能成功。

另外碳强度目标可以与GDP增长速度相挂钩,更高的经济效率也可以降低碳强度,相对于绝对排放目标更灵活。在欧盟两次失误的教训之后,这对现阶段的中国是一个相对更可靠的目标形式。在中国经济发展转型之际,碳排放权市场作为一种能提供更大灵活性和降低执行成本的政策工具,也可以让各地在分配减排目标时有更大的操作空间。

市场迷雾中的政策暗礁

如果能让看得见的手(政策)看清楚目标,同时约束好看不见的手(市场)的躁动,国内碳排放权市场试点要想成功并不难。然而对于碳市场整体而言,真正的风险却是来自于创造这些市场的政治意愿本身。全球主要碳市场在2011年几乎同时遭遇寒冬,这并不是由于碳市场设计的缺陷导致的巧合,而是因为全球政策风向的改变。

2010年底,北美最大的碳市场芝加哥气候交易所宣布终止了其碳排放限额交易(cap-and-trade)系统的运作。而这个变化的背后,正是美国民主党中期选举失利,美国清洁能源安全法案想要在共和党掌控的参议院通过已成妄想,法案中提到的减排目标和美国的碳排放限额交易体系都已经在短期内无望实现。加州在2013年将启动的碳排放交易体系将成为美国应对气候变化支持者最后坚守的阵地。

而此时欧洲的主权债务危机正愈演愈烈,经济活动持续低迷。碳排放权再次供大于求,碳排放权价格一路走低。在欧洲,要求取消大量过剩配额的绿色阵营和对此强烈反对的重工业企业正各自揪住欧盟一边的耳朵吵得不可开交。EU ETS从2012年起将国际航空纳入的举措,又在国际上给欧盟招来了一片反对。2012年是EU ETS第二期的收官之年,连续以这样混乱的方式结束每一期,显然不是希望给世界碳市场作出榜样的欧盟想要看到的。

而发展中国家目前唯一参与的碳市场也并不顺利。虽然德班会议最终决定延续京都议定书第二承诺期,但目前并没有一个足以支撑活跃的碳市场的全球减排目标。随着清洁发展机制(CDM)的碳排放许可认证(CERs)价格从25欧元持续下滑到目前不到5欧元,甚至出现了欧洲碳交易商拒绝向中国CDM项目执行原合同价格,要求重新议价甚至试图寻找漏洞终止合同的情况。这无疑对建立一个全球碳市场的期待是一个沉重的打击,更加重了发展中国家对于碳市场的不信任。

作为政策创造出来的虚拟商品市场,碳市场的繁荣离不开政策的稳定。在全球气候变化谈判前途尚不明朗、欧美经济低迷、气候目标让位于经济目标之时,中国能否提供稳定的减排需求无疑对于国内碳市场的建设至关重要。尽管相对很多国家来说,中国的政策有着更好的连续性,但仍需当心另外一个中国式顽疾。政策是用来创造市场而不是掌控市场。但在中国,市场常常沦为政策的附属,看不见的手要么在政策真空里毫无约束,要么就被看得见的手压得不能动弹,却很少能够做到“握手”这样最常见的中国动作。这其中最神奇的莫过于中国的股市,已经与国际惯例相反,成了中国经济的反晴雨表——在中国经济飞速发展的同时持续低迷。也许这正是深圳作为唯一的非省级区域入选碳排放权交易试点的原因——深圳股票交易所20多年浮沉的经验也许会很有帮助。

 

本文原载自 中外对话

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