经历多年经济管理不善和政治冲突,委内瑞拉身陷政治、经济、及人道主义多重危机,其中部分原因来自委内瑞拉与中国无法持续的“石油换贷”债务关系。尽管如此,中国政府却对委内瑞拉的严峻形势甚少提及,也少有其他相关方——包括邻近的拉丁美洲国家——呼吁关注中国在其中的作用。

考虑到中国与委内瑞拉在经济和外交上的高调合作,这一忽视令人困惑。这一问题根源在于中国奉行不干涉别国内政的外交政策,再加上中国自身的政治体制,及其主张与其他发展中国家建立共赢关系——所有这些因素使得在委内瑞拉民主治理危机问题上中国没有发声。

出于原则及中国自身实际的国家利益,中方能否以及是否应该帮助委内瑞拉走上一条更能得到可持续发展的道路是一个很早就应该提出来的问题。中国对委内瑞拉多个层面动荡的参与和回应从根本上突显了中国在处理与那些资源丰富但饱受危机折磨的发展中国家的关系时面临的经济与外交挑战。

有限的区域响应

委内瑞拉前总统乌戈·查韦斯(Hugo Chavez)治下出现的国内政治和社会两极分化及其对委内瑞拉国家石油公司Petróleos de Venezuela S.A.(PDVSA)的政治化是委内瑞拉当前危机的两大根源。2013年,查韦斯因癌症去世,尼古拉斯·马杜罗(Nicolas Maduro)以微弱优势赢得竞选,接任总统。自此之后,委内瑞拉政治和社会冲突进一步升级,国家有效管理能力急剧恶化。2014年开始,全球石油价格显著下滑,委内瑞拉高度依赖石油的经济陷入全面危机。2017年委内瑞拉物资奇缺人尽皆知,从手纸到药品再到外汇储备等物资全线短缺,街头抗议和暴力事件层出不穷。现如今,委内瑞拉十年前的风光已不复存在——当时查韦斯制定玻利瓦尔革命日程,签署120美元一桶的石油价格,如今委内瑞拉却眼见自己落为一个经济几近瘫痪,国际地位极低的国家。

21世纪最初的十年里,查韦斯政权鼎盛期正好碰上中方与委内瑞拉商业和外交关系快速扩张的时期。随着委内瑞拉步入后查韦斯危机,外界关于如何帮助委内瑞拉变革的讨论没有涉及中国,而是集中在委内瑞拉在西半球的邻国和多边区域机构上,特别是美洲国家组织(OAS)。美洲国家组织秘书长路易斯·阿尔马格罗(Luis Almagro)对委内瑞拉事务发表了最清晰有力的观点,他近日直言不讳地表示:“[委内瑞拉的]合法民主权威已经丧失,政府已决定借助独裁和镇压来维持权力。”考虑到目前区域国家和多边组织对委内瑞拉所作的努力收效甚微,而中国与委内瑞拉有着深厚的“石油换贷”关系,我们必须仔细理解、审视中国在这一问题上可以发挥的作用。

中国的作用突出但有限

过去十年间,中国成为委内瑞拉重要的海外经济生命线,为这一石油依赖型经济体提供了超过600亿美元用石油做担保的贷款,并通过其他合同和投资交易另行提供了数百亿美元。无论从拉丁美洲还是全球来看,委内瑞拉都是中国国家债务的最大借款方。因此可以说是毫无悬念的,关于中国对委内瑞拉影响的媒体报道和金融市场分析几乎全部集中于中国国有银行是否会继续向委内瑞拉提供信贷生命线以及委内瑞拉能否通过长期向中国输出石油偿还贷款这两个问题。这一对两国“石油换贷”关系的狭隘视角突显出对中国在委内瑞拉当前困境中的作用和责任等相关问题上更广泛讨论的缺失,比如中方参与区域和多边组织工作来帮助解决委内瑞拉危机的可能性。

过去几年间,中国与委内瑞拉贷款关系的长期可持续性日益引发疑问,这使得问题更加紧迫。2008年全球金融危机爆发后,委内瑞拉在全球金融市场和开发性金融的参与被大幅切断,但中国国家贷款让查韦斯得以继续推行原本不可持续的经济政策。

另一方面,中国的贷款让委内瑞拉背负了无法持续偿还的债务和石油输出负担。即使在石油价格较高的时期,外界仍会担忧委内瑞拉以查韦斯的意识形态和外交政策目标为名与中国达成的交易从商业层面来说欠妥。继查韦斯去世、石油价格下滑之后,外界关注点明显转向委内瑞拉既不能履行债务原则,也不能维持向中国继续输出石油的承诺。委内瑞拉最终面临的选择是,要么不履行其贷款和石油输出协议,要么进一步减少国内在社会和人道主义项目上的政府支出,偿还中国和其他债权国的债务。

中国已经开始对昔日的查韦斯方的“密友”们失去耐心。中委双方“石油换贷”关系仍含糊不明,但可以确定的是,过去两年多来通过国家开发银行提供的来自中国的贷款力度已大幅减缓。2016年中委两国官员在加拉加斯会面后,一名中国官员称:“双方达成共识不再继续投入新的资金…中方领导层传达的信息非常明确:随他们去吧。 ”这样的急躁与恼怒明显与中国此前不顾明显的经济和政治风险,向委内瑞拉提供巨额贷款承诺及长期“耐心资本”,并开展有效风险评估构成鲜明对比。事实上,中国对委内瑞拉的失望早已非一日之寒,双方紧密的政治关系和巨额贷款(即使回溯至查韦斯时代)既未转化成中国在委内瑞拉奥里诺科河盆地的石油投资特权,也未实现中国预期的石油流入量。

中国外交原则和现实利益

由于中国与委内瑞拉建立了紧密(在很多方面也可以说是混乱)的金融、贸易和外交关系,现在是时候让中国参与到解决委内瑞拉困境的讨论中。至今为止,中国较少参与外界帮助解决委内瑞拉深化危机的会谈中,此类讨论应当首先对此作出解释。

首先可以假定中国现实的短期商业和外交利益与中国长期不干涉别国内政的承诺,以及与中国和其他发展中国家建立外交团结的主张是一致的。中国可能将委内瑞拉的混乱现状视为委内瑞拉偿还贷款、保证未来石油输出的必胜赌注,更不必说保持密切的国家关系,而不是向反对党领导的政府过渡。若情况果真如此,这一打算似乎与中方的外交不干涉原则和南南合作承诺相吻合。同样,委内瑞拉邻国和美洲国家组织等多边组织可能认为中国不参与有关委内瑞拉未来讨论的原因是中国对现状的自身现实利益和前文所说的中国外交政策的自然结果。如此一来,就可能使其他相关方不去探寻中国在倡导委内瑞拉变革方面可能发挥的作用。

不过,无论是从自身利益还是政策原则的角度解释中国对有关委内瑞拉未来发展讨论的缺席,都不是那么直截了当、令人信服。就原则而言,中国一直竭力将其与委内瑞拉——以及拉丁美洲——的关系描绘成与发展中国家南南合作承诺的重要组成部分。中方主张采用与北半球(特别是美国)零和方式相反的方法,促进共赢发展成果,同时改进“全球经济治理不足”。举例来说,2016年11月中国国家主席习近平访问拉美前夕,《中国日报》的一篇文章写道:“作为新兴经济体和全球最大的发展中国家,中国始终与发展中国家站在一起,履行与全球经济大国身份相称的责任。”

但中国对不干涉原则的承诺和南南外交倡议背后有着更为复杂的现实。一方面,中国可能会逐渐调整其不干涉立场。多年来,中国决策者一直在讨论,鉴于中国在变换的全球环境下的国际利益不断增长,中国是否以及如何在不干涉政策上做更灵活的调整。这反映出中国在商业和外交风险(以及机遇)上的改变,而这一改变或许有助于解释中国愿意与包括委内瑞拉在内的一众国家反对党展开对话。此外,中国的南南合作共赢言论长期以来遮掩了在南美、非洲及其他拥有丰富商品资源地区的国家对依赖中国这种新经济模式的担忧。巴西前总统迪尔玛·罗塞夫(Dilma Rousseff)可谓最好地阐明了这一日益加深的担忧感,她表示中巴需要“超越互补的关系”。

就现实利益而言,考虑到中国向委内瑞拉提供的巨额贷款和投资,更不用说委内瑞拉石油及其对中国能源安全的重要性,中国就有无数切实的理由为委内瑞拉寻求一条至少是可持续的经济治理道路,尤其是在石油行业。委内瑞拉似乎已经拖欠了部分分中国贷款,最好的情况也只能偿还利息。如果委内瑞拉不能按中国要求的数量输出石油,那么中国维持现状的动力可能比想象中更弱。当然,委内瑞拉和中国官员都没有对拖欠事项予以确认,因为这在政治上的影响巨大,也没有承认现状对双方均无益。相反,中方官员多年来认为延续现状可以最好地保护其微薄的经济和外交利益。但考虑到前述趋势,在中长期内维持此现状有很大的不确定性。“石油换贷”模式早已无以为继,这或许能为中委合作的转变铺平道路。

中方处理方式需要转变

近年来,中国自身实际利益与其发展中国家外交原则的内在矛盾愈演愈烈。中国奉行的强调共赢和互补的和平发展外交政策长期以来一直主张中国在与委内瑞拉等资源丰富的国家交往时,经济发展和稳定需齐头并进。但这种说法已经过时,单靠向经历经济危机、民主和治理崩溃的国家描绘对稳定的模糊希望,中国已经不能控制自身日益复杂的国际角色。中国的概念和政策框架在委内瑞拉问题上有所不足。经济治理和社会稳定无法与其他治理形式或政治本身分离。

委内瑞拉的根本问题是民主治理的溃败。美洲国家组织清楚、直接地批评委内瑞拉政府违反了区域内的民主准则。马杜罗近日重写宪法的要求更是招来阿根廷、巴西、智利等邻国的尖锐批评,它们指责此举必将导致政变,也会成为其走向独裁政府决定性的一步。

中国可能已经放松对不干涉政策的坚守,并发现现实的国家利益要求其以新形式参与或投入到委内瑞拉等国的国内治理中。即使中国的处理方式有所转变,但其参与别国问题的形式、如何得到国际社会以及国内民众的认可等关键问题势都势必会引发争议。

对于中国来说,如何理解海外背景下的良好治理,尤其是发展中国家国内政治的问题,是十分棘手的。中国参与委内瑞拉民主治理的形式和特点的可能性有多大?或者说有多值得?中国发展和治理模式的拥护者认为中国已经创造出西方自由主义的有效替代品。所以,中国在委内瑞拉讨论民主溃败和替代品的问题是否有合理性?这些问题和矛盾突出体现了中国在全球领导力和全球治理上的参与和贡献存在潜在局限性。

不过,我们不应就此放弃中国现在可以做和应该做的事——开展更开放的对话。首先可以专注于委内瑞拉、中国以及其他国家最为重视的治理问题,包括债务可持续性、石油产业和环境可持续性等。委内瑞拉是目前与中国建立不可持续债务关系的最突出的例子,双方均为此付出高昂代价。更广泛地来看,中国在亚洲地区倡导的发展计划已经引起对潜在“债务奴役”问题的担忧。因此,中国可以并且应当与委内瑞拉的邻国及国际组织合作,思考如何帮助缓解委内瑞拉当前危机,同时树立中国贷款的正面案例。在石油行业的治理上达成多边合作的可能性同样值得探索,秉持中国和全球应对气候变化影响的目标,协力找出合理开采和利用委内瑞拉超重原油的方法。

中国还应当考虑与已建立了稳定关系的多边区域组织建立合作,比如泛美开发银行 、委内瑞拉开发银行Banco de Desarrollo de América Latina (CAF)、甚至联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会或联合国其他附属机构等。这些组织应当共同考虑中国应如何在多边工作中发挥建设性作用,帮助委内瑞拉在中短期内走上更具可持续性的经济发展道路。迄今为止,这些组织都没能像美洲国家组织一样起到引人注目的作用,但考虑到它们对经济问题的关注较少,或许它们能为中国加强建设性参与提供更为实用的多边平台。

如果相反的,中国做出目光短浅的选择,把重点放在现在或将来的“石油换贷”交易以及对委内瑞拉维稳的不现实期待上,这只能证明中国在全球经济治理方面领导主张的肤浅,还会直接破坏中国与南半球,特别是拉美国家的团结和以发展为基础的友谊。委内瑞拉进一步陷入混乱的独裁主义对中国的利益和雄心有弊无利。

结论

考虑到中国关于中国—拉丁美洲关系进入“新时代”的言论,以及中国称对全球治理全球公共产品做出的重要贡献,现在是时候考虑下一步该怎样加强中国对委内瑞拉和其他资源丰富但饱受冲突困扰的发展中国家的影响和责任。特别是美国在特朗普政府的带领之下,很可能与拉美邻国进一步脱离甚至直接对峙。值此特殊时期,委内瑞拉和其他拉美国家政府官员和公民可能指望中国发挥更大、更积极的作用。美国和中国对非洲(比如南苏丹)、东南亚(比如缅甸)和其他地区弱国的参与情况同样如此。

这样的希望和要求已经高于以往,不再仅仅局限于中方采矿和大坝投资的环境和劳动力标准,还特别扩展延伸到帮助解决委内瑞拉逐渐深化的人道主义和治理危机。中国对委内瑞拉有较大的经济影响,因此应当承担比其他拉美国家更大的责任。简而言之,中方必须以更负责任的态度处理与委内瑞拉的关系。委内瑞拉或许会让中国面临美洲最艰巨的经济和外交挑战,但中国与一众资源丰富但饱受冲突影响的发展中国家的外交关系同样会面临类似复杂局面,特别是在非洲东南亚。逃避对委内瑞拉和其他国家的责任而实行驼鸟政策在长远来看并无益处。

2016年卡内基国际和平研究院的一篇名为“岌岌可危的委内瑞拉:美洲地区能否伸出援手?”的文章分析得出结论:“过去十年来如果没有巴西利亚和布宜诺斯艾利斯的外交支持和经济合作……查韦斯主义根本不可能取得顺利发展、掌握大权。”这一说法也适用于中国,中国政府现在应当扮演起更积极、负责的角色,与国际社会合作,帮助委内瑞拉及其人民创造一个可持续发展的未来。从更大范围上来说,中国若要在全球舞台上扮演更大、更受尊重的角色,委内瑞拉问题只不过是未来挑战的冰山一角。